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Correio Braziliense

Erros na tributação de combustível criaram sistema que favorece a sonegação

"Não é melhor identificar o que há de errado com um sistema do que tentar substituí-lo completamente?", indaga o ex-secretário da Receita Federal Everardo Maciel


postado em 05/09/2018 06:00

A complexidade do sistema tributário estimula a sonegação e favorece a concorrência desleal. Essa realidade é visível no setor de combustíveis. Quase R$ 5 bilhões escorrem pelo ralo todos os anos por meio de empresas criadas para driblar o Fisco e oferecer produtos fraudados. Uma das formas de conter o mercado ilegal é a simplificação dos tributos, a começar pelo ICMS, por meio da alíquota única. Hoje, a distorção é tamanha, que, ao atravessar a divisa de um estado para outro, os motoristas podem economizar R$ 0,63 por litro de gasolina. As mudanças exigem unanimidade dos 26 estados e do DF. Não é tarefa fácil, mas factível se for levado em conta, sobretudo, o interesse do cidadão.

 

(foto: Marcelo Ferreira/CB/D.A Press)
(foto: Marcelo Ferreira/CB/D.A Press)
 

 

A trajetória dos impostos sobre combustíveis no Brasil mostra inúmeras tentativas de solucionar os problemas tributários do setor, mas, infelizmente, também aponta muitas falhas e imperícia ao longo do caminho. Contrário à tentativa de substituir o sistema, o ex-secretário da Receita Federal Everardo Maciel, consultor jurídico e professor do Instituto Brasiliense de Direito Público, defende a correção dos problemas. “Não é melhor identificar o que há de errado com um sistema do que tentar substituí-lo completamente?”, indaga.


Everardo apresenta uma breve história e uma perspectiva da tributação dos combustíveis no Brasil. “Quero demonstrar que os problemas que temos resultam de opções erradas, não resultam de um defeito sistêmico. Mas, de equívoco incidental. Os erros foram se acumulando”, diz. Até a Constituição de 1988, o país tinha o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e os impostos únicos federais, que incidiam sobre energia elétrica, telecomunicações, combustíveis e minerais, conta. “Então, alguém diz: vamos ampliar a base do ICMS e reduzir os níveis de cumulatividade”, afirma. O ICMS tinha uma alíquota uniforme em todo o território nacional. “Aí, decidimos liberar as alíquotas e incorporar as bases de mais fácil cobrança”, diz. Disso resultou que 48% da arrecadação do ICMS decorre de três setores: combustíveis, 23%; energia elétrica, 17%; e telecomunicações, 8%.

Diante desse quadro, o ex-secretário da Receita é enfático: “Estamos sentados em cima de uma bomba. Qualquer tipo de mudança, e a arrecadação dos estados será danificada. Um exemplo disso é que trocamos a forma de comunicação dos telefones, hoje passamos para o WhatsApp. Resultado: despenca a arrecadação de telecomunicações”, destaca. Se houver um movimento no sentido de fazer com que o consumo de combustíveis fósseis se dirija para os de origem vegetal, provavelmente vai ter queda na arrecadação, exemplifica. “Passou-se a viver uma coisa muito perigosa, resultante da aplicação de princípios em cima de uma realidade, em vez de conhecer a realidade a partir de seus problemas”, assinala.

Desregulamentação 

Na área federal, uma providência boa foi a desregulamentação dos mercados, afirma Maciel. “Mas, como tudo na vida, teve seus custos. Ato contínuo, na segunda metade dos anos 1990, houve aumento da atividade ilegal, da adulteração, da evasão e da sonegação”, conta. A partir daí, Everardo diz já estar à frente dos problemas, como secretário da Receita Federal. “Para evitar a adulteração e a sonegação, instituímos a substituição tributária. Mas,  houve um movimento de oposição feroz no âmbito do Judiciário, porque o que se queria era segurar a evasão. E para tanto, se fosse necessário, ter uma batalha judicial”, explica.

Com a oposição, optou-se por sair da substituição para a incidência concentrada com o objetivo de tirar o contribuinte do ciclo impositivo. “Houve novo litígio forte. Passamos a viver uma luta contra a sonegação, na qual o Sindicom (sindicato do setor de combustíveis) nos ajudava bastante”, lembra. Nesse contexto, Everardo ressalta que aparece o episódio da eliminação do monopólio da Petrobras na importação de combustíveis. “Por uma decisão política”, ressalta.

Segundo ele, a Petrobras recolhia um imposto chamado Parcela de Preços Específica (PPE), que produzia arrecadação de R$ 4 bilhões por ano. “Era uma arrecadação expressiva, mas a Petrobras recolhia, porque exercia monopólio. Evidentemente que, quando acabou o monopólio, deixou de recolher e tivemos um problema de caixa no Tesouro, por extinção da PPE”, sentencia.

Outra distorção, diz o ex-secretário da Receita, é que não existia PIS e Cofins na importação de combustíveis, somente na produção doméstica, que era mais tributada do que os produtos que vinham de fora do país. “Isso se chama discriminação territorial inversa”, afirma. Para corrigir a distorção, ele destaca que o governo federal criou a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico, chamada popularmente de Cide Combustíveis. “Fizemos um desenho muito meticuloso da Cide. Tinha alíquota diferenciada por uso ou produto e dava tratamento distinto em função da natureza do combustível, permitindo tributar de forma diferente para fóssil ou tributar menos produto de origem vegetal”, frisa.

Além disso, a alíquota da Cide poderia ser mexida pelo governo a qualquer tempo. “Portanto, um tributo eminentemente regulatório, com extrema flexibilidade na instituição na alíquota”, diz. Outra característica é que poderia ser ad valorem, incidindo sobre o preço, ou ad rem, sobre a unidade física. Para evitar sonegação, previa, na Constituição, equiparação da pessoa natural à jurídica na importação e incidência monofásica, para prevenir o litígio judicial. “A destinação da arrecadação é subsídios aos transportes (se isso funcionasse, não teria greve de caminhoneiros, porque antecipamos isso), projetos ambientais e infraestrutura de transportes”, destaca Everardo.

Para surpresa do então secretário da Receita, a proposta foi aprovada sem contestação. “Isso ocorreu porque se fez uma coisa tecnicamente muito meticulosa”, estima. Além disso, conseguiu-se fazer alterações que se estendiam ao ICMS. Uma lei complementar com definição do ICMS sobre combustíveis e lubrificantes para fins de incidência monofásica. “Restaurando, portanto, aquilo que lá atrás existia no ICMS, agora previsto na Constituição. Foi uma modificação bastante ampla”, defende.

No entanto, segundo Everardo, houve imperícia com a emenda constitucional 42/2003. “Um primor de bobagem. Pior artigo de constituição do mundo, completamente hermético e confuso. Nessa confusão, quebraram várias coisas por imperícia”, critica. De acordo com o especialista, não houve má intenção, apenas despreparo técnico. “Eliminaram a flexibilidade temporal da tributação da Cide e do ICMS, depois partilharam a Cide com estados e municípios, com a emenda 44/2004”, detalha.

Partilhar tributo regulatório, ironiza Everardo, tem a mesma “inteligência que financiar saúde e educação com pré-sal ou pagar as contas de casa com loteria”. Para piorar o quadro, ocorreu demora legislativa. “Estamos falando de 17 anos, não de 17 dias. A Lei Ordinária também nunca ocorreu. Junta a imperícia com a preguiça, que é a mora legislativa”, lamenta.

Soluções

Apesar de enumerar os problemas, o ex-secretário também apresenta um roteiro de possíveis soluções para o problema da tributação dos combustíveis. “Diante dos dados apresentados pela Associação Plural (que representa o setor de combustíveis), notei a enorme dispersão de alíquotas. Entre a máxima e a mínima, há 4,7 vezes, uma dispersão monumental”, comenta. Para solucionar isso, segundo Everardo, é preciso, primeiro, resolver a mora legislativa. “Não podemos ficar esperando. Já existe um projeto de lei complementar, apresentado pelo senador Ricardo Ferraço (PSDB-ES) tratando dessa matéria. Alguma coisa aconteceu. Atribuo à greve dos caminhoneiros”, diz.

Outra solução, seria uma Proposta de Emenda Constitucional para consertar a anterior. “Essa saída é um pouco mais demorada. Mas pode restabelecer a flexibilidade. Com relação à partilha, esqueça, isso é irreversível, lamentável. Não vejo a mínima possibilidade política disso prosperar”, explica. Para concluir, Maciel diz que o problema é o “velho modelo brasileiro”. “Fazemos a coisa errada. Em vez de consertar o erro, se busca uma outra solução. Em lugar de partir do problema para a solução, se parte da solução para o problema. Passa a ser uma solução à procura de um problema”, resume.


127 bilhões

Foi o total de litros de combustíveis que o Brasil consumiu em 2017


41%

É a expectativa de crescimento para a demanda de combustíveis até 2030


48%

É a participação de apenas três setores — combustíveis, energia elétrica e telecomunicações — na arrecadação do ICMS

 

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