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Correio Braziliense

Mesmo com vetos, ''minireforma eleitoral'' abre brecha para caixa dois

Segundo pesquisador, autor do livro Dinheiro, Eleições e Poder, não houve duas eleições no Brasil com as mesmas regras eleitorais. Projetos que afrouxam o controle sobre a classe política, antes das eleições, são recorrentes


postado em 27/09/2019 18:30 / atualizado em 27/09/2019 21:55

(foto: Vinicius Doti)
(foto: Vinicius Doti)
O presidente Jair Bolsonaro sancionou hoje, com vetos, o Projeto de Lei 5029/19 da “minireforma eleitoral”, que altera as regras de financiamento e de prestação de contas de campanhas eleitorais. Para pesquisador, os vetos foram positivos, mas a manutenção da possibilidade de usar o dinheiro dos fundos eleitoral e partidário para assessoria, consultoria e advogados, sem limites e com prestação de contas paralela, abre brecha para caixa dois

Formado em direito e economia, Bruno Carazza publicou, no ano passado, o livro Dinheiro, Eleições e Poder. Trata-se de sua tese de doutorado, uma pesquisa sobre o poder econômico na política brasileira durante os anos em que era permitido às empresas doarem recursos para campanhas eleitorais.

Com a experiência de quem mergulhou nas engrenagens do financiamento de políticos e partidos por grandes grupos econômicos e na influência desses grupos na atuação parlamentar, ele considera o projeto aprovado pelos congressistas um retrocesso. Para ele, saímos de um modelos em que 70% das campanhas eram financiadas por grupos de interesse para uma proposta em que o contribuinte arca com praticamente toda a milionária e crescentes despesas. Na entrevista abaixo, ao Correio, ele sugere um sistema misto de financiamento, em que os recursos financeiros sejam limitados e provenientes de fontes, de forma a aproximar os partidos dos eleitores.       
 
O presidente Jair Bolsonaro sancionou hoje, com vetos, o Projeto de Lei 5029/19, da “minirreforma eleitoral”. O que achou do texto que saiu do Planalto?

Os vetos foram positivos, mas a questão da possibilidade de usar o dinheiro dos fundos para assessoria, consultoria e advogados, sem limites e com prestação de contas paralela, abre uma imensa brecha para caixa dois de campanha.

É interessante observar que, a cada dois anos, temos uma mini reforma eleitoral no Brasil. Em vez de atacar o problema e discutirmos uma reforma política mais abrangente, às vésperas de uma eleição, a classe política se mobiliza e busca alterar a legislação para atender aos seus interesses. Isso é recorrente no Brasil. Nos últimos 20 anos, não tivemos duas eleições seguidas com as mesmas regras eleitorais. Sempre nessa época do ano tem esse movimento, pois a legislação exige que, alterações nas regras eleitorais sejam aprovadas um ano antes das eleições.

Desta vez houve uma movimentação muito grande, muito rápida e muito bem articulada do Congresso para alterar diversos pontos muito importantes da legislação eleitoral e o objetivo foi, claramente, fragilizar as regras de transparência e de controle sobre a atuação dos partidos e de seus respectivos candidatos. O projeto altera a Lei das Eleições, o Código Eleitoral, a Lei dos Partidos e até a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). 

Você acha que essas mudanças, mais atrevidas, foi uma reação à Lava-jato? 

Eu acho que sim. A Lava-jato colocou o sistema político brasileiro sob os holofotes, sob pressão porque a operação revelou relações, muitas delas espúrias, entre os grandes partidos e os grandes políticos tradicionais com uma parte importante da elite econômica brasileira e isso se dava por meio do pagamento de propinas, por meio uso de caixa dois e até mesmo pelo pagamento de propinas travestida de doações legais e isso gerou um movimento contrário ao sistema político. A gente viu, por exemplo, a decisão do Supremo Tribunal Federal, em 2015, de proibir as doações de empresas como uma reação desse movimento, e vimos também o resultado das últimas eleições em que vários políticos tradicionais, que dominaram a cena política nos últimos 20 ou 30 anos, não conseguiram ser reeleitos. O sistema político tem um senso de autopreservação muito forte. E eles, logo após essas derrotas, tanto das decisões do Supremo, das prisões de vários políticos e da derrota nas urnas, têm buscado soluções para a manutenção do status quo e a primeira medida foi a criação do Fundo Eleitoral, destinando recursos públicos para financiar as campanhas, e agora temos essa “minirreforma eleitoral” com o objetivo claro de diminuir as amarras que a Lei estabelece em relação à prestação de contas, lei de ficha limpa, transparência dos gastos e limites de gastos nas eleições. 

A novidade foi Fundo Eleitoral, mas o projeto também altera o Partidário, certo?

O Fundo Partidário já existe desde o período militar. (criado em 1965, pela primeira Lei Orgânica dos Partidos Políticos) É um montante  distribuído aos partidos anualmente, de acordo com a sua representatividade. Na verdade, o Fundo Eleitoral foi a primeira reação do sistema político, quando os políticos perceberam que o Supremo estava caminhando para proibir as doações de empresas, o Congresso  começou a destinar valores cada vez mais altos para o Fundo Partidário no Orçamento. Há oito, dez anos o Fundo distribuía em torno de R$ 100 milhões e começou a ser, ano a ano, ampliado e hoje está beirando R$ 1 bilhão por ano. Se a gente somar o Fundo Eleitoral, que é de R$ 1,7 bilhão nas últimas eleições, e estão querendo aumentar para R$  2,5 bilhões, tem gente que fala em R$ 3,7 bilhões, vamos ter um volume de recursos muito grande nas próximas eleições e isso chega muito próximo do volume movimentado pelas empresas no auge da Lava Jato. Todos os contribuintes estão pagando. Então, o sistema político, em vez de buscar uma solução que torne o sistema menos dependente do dinheiro, está buscando soluções que aumentam o dinheiro público e fragiliza as regras de controle sobre esses recursos. Sem regras de governança sobre esse montante crescente, com valores bilionários, há grande possibilidade de mau uso desse recurso e de desvio, de repetição e aprofundamento de casos, como houve nas últimas eleições, de laranja, de desvio de recursos que acabam desembocando em grandes escândalos de corrupção novamente.

Você disse que as mudanças nas regras eleitorais são recorrentes. Desta vez, houve muita crítica à celeridade com que o projeto foi alterado. Isso também é recorrente?      

Esse ano o processo foi mais agudo. Se você observa a tramitação do projeto, ele foi apresentado no final de 2018, com um objetivo muito claro: regular as relações trabalhistas dos partidos e a possibilidade de usar o Fundo Partidário e o Fundo Eleitoral para remunerá-los. Um projeto curto, com uma ou duas páginas. Esse projeto ficou nas gavetas da Câmara e no final de junho houve um pedido dos líderes dos grandes partidos de ressuscitá-lo, sob regime de urgência. Esse sistema é uma decisão tomada pelos líderes da Câmara de não submeter o projeto às várias comissões. O processo não tramitou desde o final de junho. Foi colocado na ordem do dia, no início de setembro, com um substitutivo que transformava o projeto original em outro projeto, com dezenas de artigos e mais de 20 páginas, provocando toda essa modificação nas regras eleitorais e isso foi aprovado a toque de caixa, mesmo sob o protesto de alguns partidos, tanto de direita, como o Novo, como de esquerda, como Psol, mas esses poucos partidos não conseguiram fazer frente a esse movimento articulado pelos grandes partidos, de direita, esquerda e do Centrão. Ai entrou tudo, PT, MDB, DEM. E aprovaram em menos de duas horas, um projeto com essa complexidade, sem nenhum debate.

É possível mudar essa prática de legislar em causa própria com reforma política? 

No Brasil, algumas reformas são muito difíceis de ser realizadas porque envolvem interesses muito distintos e é muito difícil obter um consenso do que seria uma reforma ideal, ou pelo menos consensual, é o caso da reforma política. Como há  interesses muito distintos e uma complexidade de interesses muito grandes, fica difícil conseguir consensos mínimos. Não há consenso nem entre especialistas, como cientistas políticos e especialistas em direito eleitoral, sobre qual seria uma reforma política adequada para o Brasil, e, se não há consenso, a gente fica na dependência da classe política, que sempre propõe alterações na legislação em benefício próprio. A sociedade civil acaba trabalhando de forma reativa, e não ativa, para construir consensos que são necessárias. 

Como economista e advogado, e depois de mergulhar no financiamento de campanhas em seu livro, qual você acha que é a melhor forma de financiar campanhas eleitorais?

Na verdade, saímos de um sistema em que 70% de todas as campanhas, de todos os candidatos, de todos os cargos no Brasil eram financiados por grandes grupos econômicos, que faziam doações de muitos milhões, para um novo modelo em que 70% ou 80% dos recursos são  financiados pelo contribuinte. Então, trocamos um modelo de uma dependência, praticamente majoritária, de grandes empresa, para um modelo de dependência majoritária do orçamento público. Eu considero que um sistema mais adequado, do ponto de vista até econômico, para gerar incentivos, para termos um melhor comportamento político, inclusive para melhorar a competitividade das eleições, eu acho que a gente precisaria ter uma combinação de várias fontes de recursos. Eu acho que o financiamento público importante, mas ele deveria ser limitado a um valor muito baixo e também acho que, com isso, diminuindo a dependência dos partidos dos recursos públicos, os partidos teriam que ir atrás do eleitor, para buscar se financiar. Por outro lado, isso de ir atrás dos eleitores com muito dinheiro, de recursos milionários, não resolveria o problema e voltaríamos para a situação anterior.
 
O ideal seria estabelecer tetos para doações individuais e, tendo essa pulverização de doações, os partidos serem obrigados a se aproximarem mais do eleitor e a construir uma identidade mais bem definida, pois esse é um outro problema do sistema político brasileiro, a gente tem partidos que dizem pouco para o eleitor, de um modo geral, que não consegue identificar os partidos, que acabam sendo uma sopa de letrinhas. O partido deveria ser obrigado a construir uma plataforma, uma proposta de governo que o aproxime do eleitor o encoraje a doar para um partido, para um candidato. Acho que isso seria salutar para a política brasileira. Isso geraria um incentivo para os partidos para se aproximarem do eleitor, não apenas para convencê-los a  votar neles, mas também para financiar suas estratégias de campanha.  

Há sistema eleitorais que tornam as campanhas mais baratas? 

Na experiência internacional, os sistemas de lista e distrital são os principais modelos de organização do modelo de disputa dos sistemas eleitoral e são dois sistemas que teriam o efeito de baratear as eleições. No sistema de listas fechadas, por exemplo, a gente transfere a disputa entre os candidatos para uma disputa entre os partidos, então, a gente sai de um sistema com centenas de candidatos disputando entre si, para um sistema de disputa entre 33 partidos que disputam o voto do eleitor. E isso teria um efeito de baratear a campanha. O problema é que essa saída fortalece muito o papel dos caciques partidários, dos líderes dos partidos, que vão definir essa lista fechada. Se não tivermos regras muito clara de democracia partidária, de realização de prévias, de alternância de poder dentro dos partidos, esse sistema pode ser degenerado até a um acirramento das grandes oligarquias partidárias nos estados

O voto distrital também tem condições de baratear as eleições, que são disputadas, atualmente, em territórios muito grandes. Se eu mudo o sistema e faço a disputa em um distrito menor, que pode ser um grupo de pequenos municípios ou, no caso das grandes capitais, dentro de regiões em cidade, como São Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, por exemplo, isso barateia a eleição porque os candidatos e os partidos não precisam gastar tanto. Mas essa solução tem outros efeitos colaterais, que é o caso de candidatos que têm pautas muito abrangentes, que não locais. Tem candidatos que são eleitos porque defendem causas ambientalistas, de diversidade, ou conservadoras. Ao restringir a disputa a territórios, a gente gera um incentivo para eleger deputados que defendem interesses que são daquela comunidade e, por consequência, assuntos nacionais acabam sub-representados no Congresso. É uma escolha que a sociedade teria que fazer, mas há alternativas intermediárias. O voto distrital misto seria uma combinação dessas duas formas, então, poderia minorar esses problemas, tentando pesar os prós e os contras de cada uma das soluções.

Por que as campanhas ainda são tão caras, apesar das tecnologias digitais que têm amplo alcance? Não deveria ser o contrário?

Bem, temos alguns casos, inclusive do atual presidente, que foram eleitos usando os atuais meios de comunicação digital, como as redes sociais, que realmente são mais baratas. Mas mesmo nesses casos, uma estratégia bem definida, de marketing digital eleitoral, também custa dinheiro. Você tem que gerar material, utilizar impulsionamento de conteúdo, inclusive a legislação eleitoral agora permite esse tipo de gasto, mas isso acaba sendo uma estratégia que poucos parlamentares conseguem desenvolver muito bem. A maior parte dos candidatos ainda depende daquela velha forma de fazer política, de utilização de cabos eleitorais, de corpora- corpo com o eleitor. O Brasil é muito dispare, temos desigualdades sociais e regionais muito grandes, então, nem sempre essa alternativa do marketing digital, da campanha pelas redes sociais,é eficiente a ponto de chegar a todos rincões do país e às dezenas de milhões de pessoas que ainda estão fora desse mundo da internet. Acho que a gente ainda não fez essa transição em que todo mundo está conectado. Temos vários casos de candidatos, à direita e à esquerda, que fazem esse trabalho muito bem, mas acho que ainda não é a regra na política brasileira. 
 
Esses escândalos alidos a essas tentativas de enfraquecer as regras de controle, pelos próprios políticos, não podem criar um sentimento, na população, de que não vale a pena ter eleições?

Acho que tem várias coisas acontecendo na sociedade brasileira, como o cansaço e a decepção com a política. A final de contas, isso vem de muito tempo. Nos últimos anos houve uma sucessão de escândalos, desde de PC Farias, os anões do Orçamento, mensalão, Lava-jato, então, são vários acontecimentos que levam a sociedade e questionar o valor da democracia, mas também acho que, o que a gente tem visto nos últimos anos, desde as manifestações de 2013, passando pelos debates em torno do impeachment, duas eleições disputadas e polarizadas, como foram 2014 e 2018, tem gerado um maior engajamento da sociedade em debater a política e esse debate, sobre o comportamento dos parlamentares, tem que ser feito. Em muitos casos, há um recuo dos parlamentares. Os políticos têm reagidos e voltado atrás devido a esse maior engajamento de muitos setores da sociedade, então, acho que a polarização tem esse efeito positivo de que as pessoas têm acompanhado mais de perto a política e isso é bom para a sociedade

O que sua pesquisa, para escrever o livro, mostrou de novo?   

Eu comecei minha pesquisa em 2012, antes da Lava-jato. Meu objetivo era analisar como os grandes setores da economia influenciam o comportamento dos parlamentares e das nossas leis. Então, busquei uma série de dados sobre as campanhas e compilei informações sobre comportamento parlamentar, como os parlamentares votam, os projetos que propõem, como votam nas comissões que eles relatam, e fui constatando, à medida que eu mergulhava nesses dados, que tinha uma atuação muito sincronizada de comportamento de boa parte do comportamento parlamentar, em relação aos grandes doadores. A maior parte dos doadores recebia de empresas de um determinado setor e eles tendiam, no exercício do mandato, a retribuir esses investimentos que essas empresas fizeram na campanha deles, por meio de indicações, relatoria de projetos, em projetos de lei, então, fui compilando e identificando essa relação ao longo dos sucessivos mandatos, desde o tempo do ex-presidente Fernando Henrique até o governo da ex-presidente Dilma Rousseff. E, justamente no meio da minha pesquisa, eclodiu o caso da Lava-jato. À medida que as minhas pesquisas aprofundavam, ficava cada vez mais claro, por meio das provas colhidas pela operação Lava-jato, que a atuação dos parlamentares e o seu relacionamento com as grandes doadores, empreiteiras e a JBS, por exemplo, confirmavam os dados que eu obtive. O propósito do livro foi mostrar os vários casos que eu compilei e eu utilizei vários casos da Lava-jato, que extrai das delações, para ilustrar como esse mecanismo funcionava.

Os setores se repetiam? 
 
Alguns setores eram dominantes nessa prática de investir em partidos políticos. Os cinco casos mais importantes de setores que doavam de maneira desproporcional para campanhas de 1994 até 2014, que foi o período em que as doações de empresas eram permitidas, foram a construção civil (empreiteiras), alimentos e bebidas (caso mais famoso é a JBS), mineração e siderurgia, sistema financeiro e indústria farmacêutica. Esses cinco setores doavam para as eleições brasileiras muito mais do que a sua participação no Produto Interno Bruto (PIB) justificaria, e tem duas razões: uma pode estar ligado a esquemas de corrupção. Várias das empresas estão envolvidas na Lava-jato em outras operações da Polícia Federal, como Zelotes, Greenfield, mas é mais do que isso.
 
Esses cinco setores são muito dependentes da atuação do governo. O setor de construção depende das grandes obras de infraestrutura, e, nesse período teve PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), Olimpíada, Copa do Mundo. Minha Casa, Minha Vida. Então, eles tinham interesse em doar, porque tinham interesse nessa atuação do Estado. Assim como grandes indústrias, e é o caso da JBS, dependem de empréstimos subsidiados de bancos oficiais, como o BNDES, como a Caixa, como o Banco do Brasil, a gente tem setores que dependem muito de regulação, como o sistema financeiro e o setor de mineração e siderurgia, e a gente também tem o setor que depende tanto de regulação como de compras públicas, como é o caso da indústria farmacêutica, que depende tanto de legislação como de compras do Ministério da Saúde, das secretarias estaduais e municipais. Em muitos casos, valia mais a pena investir em um partido político, em um candidato, do que investir nos próprios produtos, no processo produtivo, no capital humano. Financiar políticos acabou sendo uma estratégia de negócios, que, na economia, a gente chama de rent seeking  (busca de renda pela manipulação do ambiente social ou político). Para algumas empresas acabam achando mais vantajoso fazer lobby e se aproximar de políticos do que investir na sua própria empresa e se tornar mais competitivo. É uma evidência do capitalismo de compadrio, de laços que a gente tem no Brasil,      

Você identificou que esses setores foram mais beneficiados? 
 
Sim. Não só esses setores. Eu identifiquei parlamentares que atuaram nesse período que determinado parlamentar era financiado por uma empresa do agronegócio, por exemplo,  verificava como ele atuava. Então, normalmente, ele era indicado para comissão de agricultura, de meio ambiente, propunha projetos relacionados ao setor do agronegócio, apresentava emendas a projetos para conceder tratamento tributários ideal para o agronegócio. Eu fiz isso com os vários setores que financiavam campanhas de parlamentares nesse período.

Pode dar um exemplo?  

O Romero Jucá (presidente do MDB, teve três mandatos como senador por Roraima. Durante o governo de Michel Temer foi líder do governo no Senado Federal e vice-líder no Congresso Nacional. Não se reelegeu em 2018) recebia doações muito expressivas de vários setores econômicos. Um deles era a construção civil, mais especificamente da Odebrecht, e no comportamento do Romero Jucá, ao longo dos vários mandatos que ele relatava medidas provisórias que tinham interesse desse setor, apresentava emendas que beneficiavam esse setor, tanto é que na delação da Odebrecht na Lava-jato, o principal lobista da Lava-jato, que era o Cláudio Melo Filho, chama o Romero Jucá de Resolvedor Geral da República. Ele aponta que Jucá era o principal contato no Congresso para defender os interesses da Odebrecht. Algumas empresas doavam para dezenas, centenas de candidatos. O Joesley Batista, da JBS, a maior doadora individual nesse período, mais de R$ 400 milhões, doava para parlamentares dos vários partidos, de direita de esquerda. O objetivo deles, segundo um depoimento que ele deu, era criar um “reservatório de boa vontade”. Ele usa essa expressão porque ele vislumbrava que, no futuro, se ele precisasse de qualquer parlamentar desses, que tinha interesse para as empresas do grupo dele, tendo recebido doações deles, eles resolveriam. 

E não havia controle sobre os valores das doações?

 
Há um problema na legislação brasileira. Não há limite, em termos de valor,  para as doações. No caso das empresas, elas estavam vinculadas ao faturamento da empresa, 2% do faturamento no ano anterior. E, para pessoas físicas, 10% dos rendimentos totais do ano anterior. É uma distorção esse sistema, porque, quem ganha mais, tem condições de doar muito mais do quem ganha pouco, então, a lei permitia que os mais ricos doassem mais, como JBS, Odebrecht, no passado, ou caso hoje em dia, pessoas físicas que doaram R$ 4 milhões, R$ 6 milhões, R$ 10 milhões.  Então, existe essa influência do dinheiro na política, apesar de o Supremo ter proibido a doação.
 
O ideal era ter um limite que valesse para todos, independente de ser pobre ou rico. Não sou um crítico a doações das empresas. Elas vão doar estando ou não permitido, se há um interesse, elas vão acabar doando via Caixa 2, uma solução esse sistema tem que vir acompanhado de regras mais rígidas ao uso de caixa 2 ou de laranjas. O caminho seria estabelecer limites baixos para pessoa físicas e jurídicas e ter limites menores para o fundo eleitoral e partidário, acompanhado de regras mais rígidas, para combater caixa 2, uso de laranjas e regras melhores de prestações de contas. Nada disso foi contemplado nesse  projeto de lei. O Congresso não está preocupado em resolver os problemas do sistema político brasileiro, mas em se defender. Vivemos uma crise muito grande nos últimos tempos, que mostraram as entranhas do sistema político, e deveríamos discutir de forma mais aberta com dados e buscar soluções para esses incentivos que, na minha opinião, estão na direção errada, daquilo que a gente precisa para aprimorar a democracia.  

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