postado em 23/04/2019 06:00
Durante o seminário ;A importância da Zona Franca de Manaus para o crescimento do país;, uma realização da Academia Brasileira de Direito Tributário (ABDT) e do Correio Braziliense, foi apresentado o estudo ;Zona Franca de Manaus: Impacto, Efetividade e Oportunidades;, elaborado por um grupo de professores e pesquisadores independentes, associados à Fundação Getúlio Vargas (FGV) e à Universidade de São Paulo (USP), sob a coordenação de Marcio Holland, professor da Escola de Economia da Fundação Getúlio Vargas e coordenador da publicação.
O levantamento avalia impactos socioeconômicos do modelo da Zona Franca de Manaus (ZFM), criada em 1967 como área de livre comércio, beneficiária de incentivos fiscais, com o objetivo de ocupação e desenvolvimento do território amazonense. O material apresenta a evolução e a efetividade dos gastos tributários, um banco de dados inéditos e proprietários a partir de informações do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e dados regionais comparativos. O estudo traz, ainda, reflexões de como seria o estado do Amazonas sem a ZFM e o seu papel para o desenvolvimento econômico do Brasil, uma vez que o modelo de crescimento Sul-Sudeste já parece esgotado.
Efetividade dos incentivos fiscais
Segundo o estudo, os gastos tributários com a ZFM têm caído em termos nominais, reais e em participação no total dos gastos tributários do país. Há dez anos, a ZFM respondia por 17% de todo o gasto tributário nacional. Atualmente, soma em torno de R$ 25 bilhões ao ano, representando 8,5% do total nacional, que é R$ 284 bilhões. A Região Norte responde por 11%, enquanto o Sudeste consome 52% desses recursos. Os incentivos fiscais são predominantemente baseados no Imposto sobre Produto Industrializado (IPI); comparativamente, os incentivos do Sudeste são mais baseados em PIS e Cofins. O Simples representa 28%, índice similar aos descontos no Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF), que é altamente regressivo.
Há controvérsia sobre a Zona Franca de Manaus constituir verdadeiramente um gasto tributário (renúncia fiscal), já que se trata de uma escolha constitucional que configura toda a estrutura da República Federativa do Brasil, ao contrário das verdadeiras renúncias tributárias, que dizem respeito à competência do Poder Executivo de propor leis que reduzam a carga tributária normal e geral.
O conceito de gasto tributário imputado à ZFM tem viés de sobre-estimação. A Receita Federal não faz qualquer menção, no âmbito dos gastos tributários, de mero diferimento do pagamento do imposto, ou pagamento parcial. Há, ainda, indícios de que os gastos tributários são superestimados; esse parece ser o caso, quando se observa que as renúncias do IPI-Importação são superiores à renúncia de Imposto de Importação em alguns anos. Sendo o IPI-Importação recuperável, as suas renúncias não poderiam ser superiores nem estar tão próximas às renúncias do Imposto de Importação, que não é recuperável.
Em uma avaliação sobre a efetividade do gasto tributário na região, foram realizados cálculos do multiplicador fiscal utilizado. Esse multiplicador varia de 1,14 a 3,03, conforme a metodologia de cálculo empregada. Ou seja, a cada R$ 1 gasto na Zona Franca de Manaus, retorna em renda para a região mais de R$ 1. Estudos similares para o caso dos gastos governamentais no Brasil apontam para o valor de multiplicador fiscal próximo de zero.
A partir desses estudos pontuados e de visita técnica à região, os pesquisadores revelam que foi possível observar um modelo de incentivos fiscais sob fortes riscos de desmonte de grande parte de seu parque industrial se medidas não forem conduzidas na direção de seu aperfeiçoamento. As consequências socioeconômicas e ambientais de eventual desestruturação do Polo Industrial de Manaus são incalculáveis, como forte perda de emprego formal, queda relevante na renda da região, redução da arrecadação tributária para todos os níveis federativos e potencial impacto de piora na educação e no desmatamento da floresta.
;Nos parece importante a manutenção dos preceitos constitucionais para não colocar em risco o parque industrial existente e que gera cerca de 500 mil empregos diretos e indiretos. O modelo do PIM poderia ser a base para o desenho de um programa mais amplo para todo o Estado do Amazonas;, afirma Marcio Holland. O estudo reforça que a ZFM é um programa de desenvolvimento regional voltado para a consolidação de atividades produtivas em uma região tida como remota da perspectiva do mercado consumidor brasileiro. Desde a sua criação, a ZFM tem cumprido o papel de garantir a integridade do território nacional e ser de imperativo de segurança nacional.
Dados apontados no relatório ;Perfil da Indústria nos Estados; (2014), da Confederação Nacional da Indústria (CNI), também usados como base para o estudo, o Amazonas tem o segundo maior Produto Interno Bruto (PIB) industrial da região Norte, e sua indústria representa 34,8% da economia, empregando 180 mil trabalhadores e pagando o quarto maior salário industrial médio do Brasil. O modelo da ZFM permitiu a constituição de um sofisticado parque industrial na região: com 3.302 empresas industriais, em 2013, o estado do Amazonas responde por 0,6% do total de empresas que atuam no setor industrial do país.
Manaus conquistou a maior taxa de crescimento do emprego industrial no boom recente da economia brasileira (2003 a 2010). Até antes da recessão econômica que dominou o país, do fim de 2014 a 2016, o chamado Polo Industrial de Manaus (PIM) empregava diretamente cerca de 120 mil trabalhadores com uma massa salarial de R$ 2,2 bilhões. Esse nível de emprego foi superior ou próximo ao de grandes centros industriais, como São José dos Campos, Osasco, Jundiaí e Mogi das Cruzes, e de outras capitais, como Salvador, Recife e Goiânia.
Indicadores
Para a teoria econômica, o indicador evolução de renda per capita está diretamente associado à produtividade do trabalho, mesmo que com limitações. Dados históricos mostram expansão da renda per capita do estado do Amazonas após 1970, depois de um ciclo de crescimento mais suave desde 1940. Os outros estados cresciam em uma velocidade parecida e, de repente, o Amazonas cresce mais acelerado.
Em 1970, no começo da ZFM, a renda per capita de São Paulo (R$ 17,4 mil) era sete vezes maior do que a do Amazonas (R$ 2,4 mil). Já em 2010, a renda per capita de São Paulo (R$ 30 mil) passou a ser apenas 1,8 vez maior do que a do Amazonas (R$ 17 mil). Desde então, o comportamento da renda per capita amazonense, especialmente em comparação com estados vizinhos e com os considerados mais desenvolvidos, como São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, é algo surpreendente.
;Se não tivesse a Zona Franca de Manaus, a renda per capita da região metropolitana de Manaus seria a metade do que é. Ou seja, há um retorno social com o modelo. É preciso não esquecer que não haveria industrialização em São Paulo sem incentivos fiscais;, afirma Márcio Holland, coordenador do Projeto.
O crescimento do PIB per capita do estado do Amazonas mais do que dobrou desde 1990, enquanto o de São Paulo cresceu 32%, praticamente o mesmo dos estados vizinhos ; Pará, Roraima e do Acre. Esse comportamento indica que o programa proporcionou expansão da renda per capita do Amazonas bem acima do que em outros estados industrializados.
Outro dado que chama a atenção é a evolução da participação do Produto Interno Bruto (PIB) do estado do Amazonas no PIB nacional: Manaus tem participação de mais de 80% do PIB do Amazonas por conta de seu polo industrial. De forma comparativa, a capital do Pará, Belém, não representa mais que 28,3% do PIB do estado, enquanto apenas sete municípios do Pará apresentam participação acima de 2% no PIB estadual.
Dados sobre o estado do Amazonas refletem em muito o observado em Manaus. São Paulo respondia por 41% do PIB nacional no começo dos anos 1970, mas essa participação foi caindo e chegou, em 2010 (último dado disponível), a 33%. Minas Gerais tem a segunda maior participação, em torno de 9,5%. Em contrapartida, o Rio Grande do Sul, terceiro maior, teve índice reduzido de 8,5% para 6,7%.
Amazonas foi em direção contrária e viu sua participação no PIB nacional aumentar mais de cinco vezes, saindo de 0,3% para 1,6%. Como a Zona Franca de Manaus teve início pouco antes, e dada a importância para a atividade econômica do Estado, é possível conjecturar que essa forte expansão da renda per capita e a participação do PIB nacional possam estar associadas à política de incentivos para a região.
Polo Industrial
Atualmente, o PIM conta com indústrias dos segmentos diversos, como bens de informática, eletroeletrônico, metalúrgico, mecânico, químico, têxtil, automotivo (duas rodas), bebidas, indústria moveleira e editorial e gráfico, empregando diretamente cerca de 90 mil trabalhadores, em 496 projetos aprovados, de acordo com o boletim ;Indicadores de Desempenho do Polo Industrial de Manaus;, divulgado pela Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), em setembro de 2018. O faturamento médio anual do PIM é, ainda segundo o boletim, de R$ 80 bilhões.
O setor de eletroeletrônicos não apenas tem o maior número de projetos aprovados, como também responde por 30% desse faturamento, seguido por bens de informática (21%), automotivo (14%) e químico (13%). As empresas localizadas no PIM investem, em média, R$ 32 bilhões ao ano, próximo a 25% do total de faturamento do PIM. Os investimentos produtivos têm oscilado entre R$ 25 bilhões e R$ 32 bilhões ao ano, ou seja, o modelo é claramente um incentivo para a fixação de empresas em uma região distante do centro consumidor nacional.
Emprego
A economia industrial de Manaus representa 1,3% do emprego total da indústria do país. Manaus tem a segunda maior participação de postos de trabalho na indústria de transformação em relação ao emprego na indústria em geral (80%) entre as microrregiões brasileiras. Segundo os dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), Manaus representava, em 2010, a 13; microrregião em termos de empregos na indústria de transformação e a 16; na massa de salários pagos.
Representa a segunda capital fora das regiões Sul e Sudeste em quantidade de empregos e salários, sendo superada apenas por Fortaleza no emprego e por Salvador no total de salários. A remuneração média mensal em Manaus está em três salários mínimos, abaixo de São Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Curitiba, Belo Horizonte, Vitória, Porto Alegre e São Luís, porém acima de Brasília e Aracaju.
A importância da indústria localizada na Região Metropolitana de Manaus é comprovada na geração de empregos formais, na geração de renda e no investimento em capital humano dos trabalhadores. Há evidência de que as condições de moradia tenham sido afetadas pela ZFM, uma vez que a expansão do acesso à água aconteceu de forma mais acelerada na região impactada pelo programa.
Demografia
Em 1960, o Amazonas tinha 715 mil habitantes. Dobrou até 1980, atingindo 1,4 milhão e, em 2010, chegou a 3,4 milhões. Em comparação com o Pará, em 1960, o estado tinha 1,5 milhão de habitantes, e também dobrou até 1980, chegando a 7,5 milhões de habitantes, em 2010. Amapá e Acre, bem menos populosos, tiveram crescimento populacional em velocidade similar. Tudo indica que o vazio territorial da Região Norte foi sendo ocupado com crescimento demográfico, na produção e na renda per capita, mas com destaque para o crescimento ainda mais vertiginoso do Amazonas na renda per capita e na participação do PIB nacional.
O crescimento da população da capital Manaus está bastante associado aos incentivos regionais, desde o começo dos anos 1970. A população sai de cerca de 170 mil habitantes, em 1960, para um milhão de habitantes em 1991, e segue crescendo rumo a 2,15 milhões, em 2018. Em 1960, Manaus respondia por 24% de toda a população do estado. Essa participação saltou para 44%, em 1980, e depois para 53%, em 2018. Ou seja, não há como negar que houve forte movimento migratório na direção da capital. Historicamente, no final do século XIX, Manaus concentrava a maioria da população de seu estado, mas desde o começo do século XX assistia a uma descentralização demográfica ; até 1960, quando esse processo se reverteu.
Quando se compara a cidade de Manaus com o estado do Amazonas e outros estados industrializados, nota-se claramente um comportamento bastante distinto: a evolução da população era bastante similar ao longo do Brasil até anos 1950, mas, a partir de 1970, a população de Manaus cresce bem mais rapidamente do que nas demais regiões. Com isso, logo Manaus voltou a deter mais de 50% de toda a população do estado. O crescimento da população de Manaus se deu mais rapidamente do que o crescimento médio populacional do estado do Amazonas e dos outros estados. Mais uma evidência de que a Zona Franca de Manaus é a explicação mais plausível para tal fenômeno, devido à atratividade da industrialização.
Conclusão
O grupo de pesquisadores conclui que é fundamental a adoção de medidas voltadas para o fortalecimento do desenvolvimento regional baseado em: ampliar a contribuição da região nas exportações brasileiras; melhorar da infraestrutura (portuária, ferroviária, rodoviária, fluvial, telecomunicações etc.); destinar recursos do PD em atividades baseadas em recursos naturais da região e em formação técnica-profissional de excelência; desenvolver as atividades produtivas no interior do estado, estimulando projetos baseados em recursos minerais (potássio, gás, bauxita, nióbio, etc.), importantes para o fomento de novos polos econômicos (fertilizantes, metalúrgico, químico) e em recursos naturais voltados para o desenvolvimento de polos de alimentação, higiene pessoal, perfumaria e cosméticos; e explorar o turismo na região do Amazonas.
;Em um balanço transversal parece justo concluir que o programa de incentivos fiscais para o Polo Industrial de Manaus tem tido êxito;, endossa Holland. ;Qualquer alteração na estrutura de reforma tributária que extinga o IPI, 60% do benefício vai embora; se tiver uma reforma tributária baseada no PIS e Cofins, certamente que o programa vai embora; se houver uma maior abertura econômica, o programa também vai embora. Isso levaria ao derretimento do polo de Manaus. A população de Manaus vai migrar e/ou tentar formas alternativas de subsistência, talvez via extrativismo. Não há problema algum, é só uma questão de escolha;, finaliza o coordenador do estudo.
A íntegra do estudo está disponível no site da Academia Brasileira de Direito Tributário-ABDT, no link http://abdt.org.br/zfm/