Chegou o período do defeso eleitoral

Especialista explica as restrições que entram em vigor nos 90 dias que antecedem as eleições, os limites da atuação de agentes públicos e pré-candidatos e os desafios impostos pela inteligência artificial e pela desinformação.

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A 90 dias das eleições, entram em vigor restrições que mudam a rotina da administração pública e impõem novos cuidados a agentes públicos, partidos e pré-candidatos. O período é marcado por regras mais rígidas para preservar a igualdade de oportunidades entre os concorrentes e evitar o uso da máquina pública em benefício eleitoral. Em entrevista ao Direito & Justiça, o advogado Ruy Fonsatti Junior, presidente da Comissão de Direito Eleitoral da OAB seccional Paraná, explica o que passa a ser proibido, quais condutas podem resultar em sanções e como a Justiça Eleitoral diferencia a gestão administrativa legítima da promoção política. Membro da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político (Abradep), do Instituto Paranaense de Direito Eleitoral - (Iprade) e mestrando em direito eleitoral e político pela Washington & Lincoln, University, Fonsatti também aborda os desafios trazidos pela inteligência artificial, os riscos dos deepfakes, os limites da propaganda nas redes sociais e as medidas para combater a desinformação e o assédio eleitoral durante a campanha.

Faltando menos de 90 dias para as eleições, o que muda na prática para órgãos públicos e agentes públicos? Quais são as principais proibições que passam a valer a partir de agora?

O marco dos 90 dias que antecede o pleito, conhecido na doutrina eleitoral como o início do defeso eleitoral estrito, altera de forma severa o regime jurídico aplicável aos atos da administração pública e à conduta de seus agentes em todos os níveis federativos. Para efeito das vedações previstas no artigo 73 da Lei 9.504/1997, a jurisprudência interpreta o conceito de agente público de forma amplíssima, alcançando qualquer pessoa que exerça, ainda que em caráter temporário, voluntário ou não remunerado, mandato, cargo, emprego ou função na administração direta, indireta ou fundacional.

Quais são as principais proibições que passam a valer a partir de agora?

A partir desse trimestre crítico, ficam vedados os atos de pessoal que impliquem nomeação, contratação, admissão, demissão sem justa causa, supressão ou readaptação de vantagens de servidores, bem como remoções, transferências ou exonerações de ofício na circunscrição do pleito, sob pena de nulidade absoluta do ato, ressalvadas a nomeação ou exoneração de cargos comissionados e funções de confiança, a nomeação de aprovados em concurso já homologado antes do início do prazo, as nomeações para o Judiciário, Ministério Público, Tribunais de Contas e órgãos da Presidência da República, e as contratações emergenciais para serviços essenciais e inadiáveis, desde que previamente autorizadas pelo chefe do Executivo. Ficam também proibidas as transferências voluntárias de recursos entre entes federativos, exceto para o cumprimento de obrigações já formalizadas em obras com cronograma físico em andamento ou para o socorro a situações de emergência ou calamidade pública formalmente declaradas. A publicidade institucional de atos, programas, obras, serviços e campanhas de órgãos públicos e da administração indireta também é vedada, ressalvada apenas a propaganda de produtos ou serviços com concorrência real no mercado, ou casos de grave e urgente necessidade pública mediante autorização prévia da Justiça Eleitoral.

E em relação a pronunciamentos e inaugurações?

Há proibição de pronunciamentos de agentes públicos em cadeia de rádio e televisão fora do horário eleitoral gratuito, salvo matéria urgente reconhecida pelo tribunal competente, e, no campo das inaugurações públicas, a vedação à contratação de shows artísticos pagos com recursos públicos, prevista no artigo 75 da Lei 9.504/1997, e a proibição de que qualquer candidato compareça a inaugurações de obras nos três meses anteriores à votação, nos termos do artigo 77 da mesma lei, sob pena de cassação do registro ou do diploma.

Onde termina a rotina normal da administração pública e começa a promoção eleitoral?

A linha que separa o exercício regular das funções de governo da promoção eleitoral ilícita assenta-se no princípio constitucional da impessoalidade, previsto no artigo 37, parágrafo 1º, da Constituição Federal, e na preservação da igualdade de oportunidades entre os concorrentes, consagrada no artigo 73, caput, da Lei
nº 9.504/1997. A rotina administrativa legítima caracteriza-se pelo desenvolvimento técnico e impessoal de serviços voltados ao interesse social imediato. O desvio começa quando a estrutura estatal, seja em bens, servidores, verbas ou meios de comunicação, passa a ser instrumentalizada para incutir no eleitorado um juízo de valor favorável a determinada candidatura ou partido.

Como a Justiça Eleitoral faz essa distinção?

Para fazer essa distinção de forma objetiva, o TSE consolidou o entendimento de que os ilícitos do artigo 73 possuem natureza puramente objetiva, de modo que a configuração da conduta vedada prescinde da análise de dolo, de propósito eleitoreiro do agente ou mesmo de potencialidade lesiva para alterar o resultado do pleito, de forma que o simples descumprimento fático da vedação já gera presunção de lesão ao equilíbrio competitivo. Quando o julgamento envolve ações de investigação judicial eleitoral fundadas em abuso de poder político ou desvio de autoridade, nos termos do artigo 22 da Lei Complementar 64/1990, o critério deixa de ser o impacto matemático do ato e passa a considerar sua gravidade intrínseca, sob os aspectos qualitativo, relativo à reprovabilidade da conduta do gestor diante das funções do cargo, e quantitativo, relativo ao grau de repercussão social do fato. Também orienta essa distinção a teoria do desvio de finalidade, segundo a qual o ato administrativo regular não pode ser associado à figura pessoal do gestor cujo cargo esteja em disputa, de modo que o uso de nomes, fotos, vozes, símbolos de campanha ou slogans que personalizem os serviços estatais afasta o caráter informativo da comunicação e configura desvio de finalidade. Por fim, essa linha demarcatória é rígida a ponto de uma mesma conduta poder configurar, simultaneamente, ilícito eleitoral e ato de improbidade administrativa, sujeitando o agente a ações independentes e cumulativas perante a Justiça Eleitoral e a Justiça Comum.

O que pode continuar sendo publicado nos sites oficiais e nas redes sociais de órgãos públicos sem infringir a legislação eleitoral?
Durante o defeso eleitoral estrito dos últimos três meses que antecedem o pleito, a veiculação de conteúdos nos canais digitais do Poder Público entra em regime de contenção, pautada exclusivamente pela necessidade social inadiável e pela utilidade direta ao cidadão. Permanecem autorizadas informações de utilidade pública direta, como boletins diários de trânsito, alertas urgentes emitidos pela Defesa Civil, cronogramas operacionais de vacinação em curso, campanhas de prevenção a epidemias já em andamento, datas de matrícula escolar e editais de concursos previamente autorizados, desde que redigidos em linguagem estritamente técnica, objetiva e informativa, sem adjetivação, juízos de exaltação ou elogios à gestão. No ambiente digital, recomenda-se ainda a adoção de identidade visual simplificada, com a suspensão temporária de marcas de gestão, slogans e campanhas publicitárias de mandato, mantendo-se apenas o brasão do ente federado acompanhado da nomenclatura oficial e técnica do órgão.

Quais tipos de publicações devem acender o sinal de alerta?
Para afastar o risco de responsabilização por publicidade institucional vedada ou por abuso de Poder Político, as assessorias de comunicação e os administradores públicos precisam observar alguns pontos de atenção nas redes institucionais. O primeiro é a necessidade de revisão retroativa do conteúdo já publicado, pois o dever de suspensão da publicidade institucional não se limita a cessar novos posts, mas impõe a obrigação ativa de remover, ocultar ou arquivar postagens, vídeos, banners e slogans antigos que identifiquem autoridades com cargo em disputa ou exaltem realizações da gestão. Também é preciso evitar publicações conjuntas, como o recurso de colaboração do Instagram, que vinculem o perfil oficial do órgão ao perfil pessoal de agentes públicos ou pré-candidatos, além de monitorar com cuidado os comentários de terceiros nas páginas estatais, já que manifestações de apoio político de usuários podem caracterizar publicidade ilegal, o que recomenda, inclusive, a suspensão preventiva da seção de comentários durante o defeso, ou, se mantida ativa, um monitoramento célere para excluir comentários partidários. Da mesma forma, é indispensável verificar se algum hiperlink nas árvores de links dos perfis oficiais não redireciona a páginas privadas de pré-candidatos ou partidos, e eliminar expressões promocionais de valorização, como referências a uma gestão histórica ou à maior obra do século, bem como comparações estatísticas entre a gestão atual e gestões anteriores.

Nas redes sociais, quais atitudes de um pré-candidato podem ultrapassar o limite e ser consideradas propaganda eleitoral antecipada?
Até o dia 15 de agosto do ano eleitoral, vigora o período de pré-campanha (a propaganda eleitoral propriamente dita somente é permitida a partir de 16 de agosto, nos termos do artigo 36 da Lei 9.504/1997), período durante o qual toda publicidade de viés eleitoral destinada a captar votos é considerada propaganda antecipada ou extemporânea. O artigo 36-A da mesma lei autoriza que pré-candidatos divulguem suas opiniões políticas, participem de entrevistas e debatam suas pretensões nas redes sociais, desde que não haja pedido explícito de voto. A conduta ultrapassa esse limite, porém, quando passa a atender aos parâmetros fixados pela Justiça Eleitoral a partir da chamada teoria das palavras mágicas, importada da experiência norte-americana, segundo a qual o pedido de voto não precisa vir na forma literal, bastando o uso de expressões semanticamente equivalentes que revelem, no contexto em que são empregadas, o apelo direto ao voto.

Poderia dar exemplos?
É o caso de expressões como contar com o apoio do eleitor, convidá-lo a caminhar junto, pedir que se apoie ou elejam determinada pessoa, ou de falas em eventos políticos que sugerem a continuidade de um governo ou reforçam o pedido de apoio. O mesmo raciocínio se aplica a jingles de campanha antecipados que carreguem a mesma força semântica de um pedido de voto. Também ultrapassa o limite legal, mesmo sem pedido explícito, o uso de elementos que simulem o próprio ato de votar, como a exibição de uma urna eletrônica com o número do pré-candidato em tela e a tecla de confirmação em destaque, ou o emprego de outdoors, carreatas extemporâneas abusivas e distribuição massiva de adesivos automotivos.

Como ficam o impulsionamento de publicações, os anúncios pagos e a atuação de influenciadores digitais neste período?
O fomento econômico de publicações na internet foi profundamente atualizado pela Resolução do TSE 23.732/2024, que regulamentou o impulsionamento pago na pré-campanha a partir de algumas condições cumulativas. A contratação do serviço de anúncios precisa ser feita diretamente com a plataforma pelo próprio partido ou pela pessoa que pretenda se candidatar, sem triangulação por empresas interpostas; o conteúdo impulsionado não pode conter pedido explícito de voto nem palavras de carga semântica equivalente; os valores investidos devem ser proporcionais e compatíveis com a moderação financeira própria da pré-campanha, sob pena de glosa na prestação de contas e até de apuração por abuso de poder econômico; e é absolutamente vedado o uso de impulsionamento pago para veicular críticas, desconstruções de imagem ou fatos depreciativos sobre adversários, já que o patrocínio em redes sociais é instrumento reservado à promoção da própria candidatura do anunciante.

Quais são os principais riscos?
Entre os principais riscos está a contratação de anúncios pagos por cidadãos comuns em apoio a um pré-candidato, o que também é vedado, já que a manifestação política do eleitor na internet deve ocorrer de forma orgânica e gratuita, e a contratação remunerada de influenciadores digitais para veicular propaganda ou apoio político, considerada ilícita e apta a caracterizar abuso de poder econômico. Para fins de prestação de contas, exige-se do candidato a apresentação de contratos formais, notas fiscais com CNPJ ou CPF, comprovantes de transferência bancária direta às plataformas e relatórios que detalhem segmentação, alcance, dados geográficos e valores exatos das veiculações, sob pena de irregularidade grave.

A inteligência artificial já faz parte das campanhas. Quais regras os candidatos e partidos precisam seguir para usar essa tecnologia dentro da lei?
A entrada sistemática da IA no marketing político levou o TSE a editar, em fevereiro de 2024, a Resolução 23.732/2024, que alterou a Resolução 23.610/2019 e impôs regras rígidas ao uso dessa tecnologia na propaganda eleitoral. Para as eleições gerais de 2026, esse regime foi atualizado pela Resolução 23.755, de 2 de março de 2026, que manteve a estrutura de 2024 e acrescentou novidades relevantes, como a exigência de que os provedores disponibilizem campo específico para declaração de uso de IA no impulsionamento pago. O artigo 9º-B passou a exigir que toda propaganda que utilize conteúdo sintético gerado por inteligência artificial para criar, mesclar, sobrepor, substituir ou omitir imagens ou sons informe, de modo explícito, destacado e acessível, que o conteúdo foi fabricado ou manipulado e qual tecnologia foi empregada. Em áudio, o aviso deve ser narrado na abertura da peça; em imagem estática, deve constar um rótulo visível sobre a imagem, além de indicação correspondente na audiodescrição; em vídeo, exige-se aviso verbal de abertura na locução, rótulo textual nítido e permanente durante toda a reprodução e menção também na audiodescrição; e em materiais impressos, o aviso precisa figurar em cada página ou face do panfleto, folheto ou jornal de campanha. A própria resolução dispensa a rotulagem quando a inteligência artificial for usada apenas para aprimorar tecnicamente a qualidade de som ou imagem de gravações reais, para criar elementos gráficos e neutros de identidade visual, como logomarcas e vinhetas, ou em montagens simples que apenas unam fotos reais de candidatos e apoiadores para simular um registro conjunto. Quanto a chatbots e assistentes virtuais, seu uso é permitido para mediar a comunicação de campanha, desde que respeitado o dever de rotulagem, mas é expressamente proibida qualquer simulação que faça o eleitor acreditar que está conversando ao vivo com o próprio candidato.

Se a IA for utilizada para criar conteúdo enganoso, manipular imagens ou ocultar a autoria de uma publicação, quais podem ser as consequências para os responsáveis?
A manipulação ilícita de conteúdo por meio de IA atrai um conjunto severo de sanções. O descumprimento do dever de rotulagem ou o uso abusivo dessas tecnologias autoriza a remoção imediata do conteúdo, seja por iniciativa dos provedores, seja por ordem judicial, sem prejuízo da multa prevista no artigo 57-D da Lei das Eleições, entre cinco mil e trinta mil reais, cuja aplicação a este tipo de infração está expressamente prevista no artigo 9º-B da Resolução 23.610/2019, com a redação dada pela Resolução 23.732/2024. Se, além do conteúdo sintético irregular, houver falsa atribuição da autoria da propaganda a um terceiro, candidato, partido ou coligação, incide também, cumulativamente, a multa específica do artigo 57-H da mesma lei. Nos termos do artigo 9º-C, parágrafo 2º, da Resolução 23.732/2024, a difusão de conteúdo sintético manipulado sem a devida rotulagem, ou contendo desinformação apta a comprometer o pleito, configura abuso de poder político e uso indevido dos meios de comunicação social, o que, reconhecido em ação de investigação judicial eleitoral, pode levar à cassação do registro ou do diploma, à anulação dos votos obtidos e à inelegibilidade do responsável pelo prazo de oito anos, com fundamento no artigo 1º, inciso I, alínea d, da Lei Complementar 64/1990. A depender do conteúdo, pode haver ainda persecução penal eleitoral com base no artigo 323 do Código Eleitoral, matéria que hoje é objeto de projetos em tramitação no Congresso Nacional voltados a endurecer as penas e criar novas sanções administrativas específicas para o uso indevido de inteligência artificial.

Os chamados deepfakes preocupam cada vez mais a Justiça Eleitoral. O que caracteriza esse tipo de conteúdo e por que ele representa uma ameaça tão grande para o processo eleitoral?
Os deepfakes são arquivos digitais de áudio, vídeo ou representações audiovisuais combinadas, fabricados ou manipulados por técnicas de aprendizado de máquina e redes neurais que reproduzem, com grande realismo, a fisionomia, a voz e os trejeitos de uma pessoa real, viva ou falecida, atribuindo-lhe discursos que ela nunca proferiu ou atos que nunca praticou. Essa tecnologia representa uma ameaça de outra ordem de grandeza porque corrói a própria percepção de realidade do eleitor, que perde as balizas necessárias para distinguir o que é autêntico do que é fabricado, comprometendo o debate racional e o livre convencimento no momento do voto. Some-se a isso a assimetria entre a velocidade de disseminação de um vídeo forjado nas vésperas da eleição, capaz de alcançar milhões de pessoas em minutos, e o tempo necessariamente maior das decisões judiciais de remoção e dos desmentidos formais, o que consolida prejuízos muitas vezes irreversíveis.

Há outros riscos?
Há, ainda, o risco de que essas técnicas sejam usadas para simular fraudes no sistema eletrônico de votação ou forjar declarações de autoridades com o objetivo de perturbar a ordem democrática, razão pela qual o artigo 9º-C, parágrafo 1º, da Resolução TSE 23.732/2024 proibiu de forma absoluta a utilização de deepfakes na disputa eleitoral. Para as eleições de 2026, a Resolução 23.755/2026 foi além e criou uma janela de silêncio, pois fica vedada a publicação, a republicação e o impulsionamento de novos conteúdos sintéticos que utilizem imagem, voz ou manifestação de candidato nas 72 horas anteriores e nas 24 horas posteriores ao pleito, mesmo que devidamente rotulados como gerados por IA, reconhecendo que, nesse período final, nem a rotulagem é suficiente para neutralizar o risco de manipulação do voto.

Quando um vídeo ou imagem falsos começa a circular durante a campanha, quais mecanismos existem para retirar esse conteúdo do ar rapidamente? A resposta da Justiça consegue acompanhar a velocidade das redes sociais?
A velocidade de propagação da desinformação exigiu da Justiça Eleitoral uma resposta que rompe com os prazos tradicionais da jurisdição ordinária. Desde 2024, o TSE conta com o Centro Integrado de Enfrentamento à Desinformação e Defesa da Democracia, o CIEDDE, que articula a área técnica da Justiça Eleitoral, o Ministério Público Federal, a Polícia Federal, a Advocacia-Geral da União, a Ordem dos Advogados do Brasil e os principais provedores de aplicação para dar celeridade à triagem e à remoção de conteúdo fraudulento. Uma vez expedida decisão judicial determinando a retirada de circulação de fatos notoriamente inverídicos ou descontextualizados, as plataformas notificadas têm, em regra, o prazo de até duas horas para informar as providências adotadas ou indisponibilizar o conteúdo, prazo que a resolução do Tribunal reduz no período mais sensível da
véspera e do próprio dia da votação.

Qual é a responsabilidade das plataformas digitais?
A Resolução 23.732/2024 também impôs às plataformas o dever de cuidado ativo, tornando-as solidariamente responsáveis, nas esferas civil e administrativa, caso não promovam a remoção proativa de conteúdos e contas que representem risco sistêmico ao processo eleitoral, incluindo desinformação contra a votação, discursos antidemocráticos e deepfakes não identificados. Em casos mais graves, a Justiça Eleitoral pode ainda determinar que a própria plataforma exiba, sem custo ao erário e com o mesmo alcance e segmentação da publicação irregular, o conteúdo oficial de desmentido, restabelecendo a versão verdadeira dos fatos.

O assédio eleitoral costuma ganhar força em períodos de campanha. O que caracteriza essa prática no ambiente de trabalho?
O assédio eleitoral no ambiente de trabalho é hoje reconhecido como um grave ilícito civil-trabalhista, com repercussão penal-eleitoral, e se manifesta como distorção do poder diretivo e disciplinar do empregador. Segundo as diretrizes do Ministério Público do Trabalho, caracteriza-se por toda conduta de coação, intimidação, ameaça, humilhação, promessa de vantagem ou constrangimento promovida pelo empregador, por prepostos ou por chefias com o objetivo de influenciar, induzir ou constranger o trabalhador a manifestar apoio político, votar em determinado candidato ou se abster de manifestações dissonantes. Alinhada aos princípios da Convenção 190 da Organização Internacional do Trabalho, à qual o Brasil já aderiu formalmente em 2023, encaminhando o texto ao Congresso Nacional, embora a ratificação legislativa ainda não tenha se concluído, de modo que ela ainda não tem força de lei interna e serve apenas como vetor interpretativo já acolhido em diversos julgados do TST, a jurisprudência trabalhista já firmou entendimento de que um único ato de intimidação é suficiente para configurar o assédio, dada a vulnerabilidade econômica do trabalhador diante do empregador, sem que se exija reiteração da conduta. O assédio pode se manifestar de forma coercitiva, com ameaças explícitas de corte salarial, rebaixamento ou demissão, ou de forma sedutora, por meio de promessas de prêmios, bônus, cargos ou folgas vinculadas ao voto, e alcança todo o ambiente laboral expandido, o espaço físico da empresa, refeitórios, alojamentos, transporte fornecido pela empresa, viagens profissionais e canais digitais corporativos, como e-mails institucionais e grupos de mensagens de trabalho.

Quais situações merecem atenção especial?
Merecem atenção especial situações como a imposição de uniformes ou adereços com identificação de candidato, reuniões obrigatórias de caráter político-partidário durante o expediente, a distribuição de material de campanha em áreas de descanso ou trabalho, o embaraço à liberação do trabalhador para votar, conduta tipificada como crime pelo artigo 234 do Código Eleitoral, e a exigência de que o empregado comprove seu voto por fotografia ou filmagem dentro da cabine eleitoral.

Se um trabalhador sofrer pressão ou constrangimento por causa do voto, a quem ele deve recorrer? Quais são os canais de denúncia e como elas são investigadas?
O trabalhador que sofrer pressão sobre seu voto dispõe de diversos canais institucionais para denunciar a conduta de forma sigilosa e buscar sua cessação. O principal deles é o Ministério Público do Trabalho, que mantém portal próprio para recebimento de denúncias instruídas com provas, assegurando o sigilo dos dados do denunciante para evitar retaliação; as ouvidorias dos Tribunais Regionais do Trabalho também recebem relatos e os encaminham ao Ministério Público do Trabalho, assim como sindicatos e associações de classe, que podem prestar apoio jurídico e atuar como substitutos processuais da vítima. Para a apuração criminal das condutas tipificadas nos artigos 234 e 301 do Código Eleitoral, o caminho é a Justiça Eleitoral e o Ministério Público Eleitoral.

Como se comprova?
A comprovação do assédio pode se dar por provas digitais, como capturas de tela de conversas, e-mails, vídeos de reuniões e áudios corporativos, além de documentos internos e prova testemunhal. Uma vez recebida a notícia do fato, o Ministério Público do Trabalho instaura inquérito civil público e, confirmada a irregularidade, pode notificar a empresa para firmar termo de ajustamento de conduta, comprometendo-se a cessar a coação e a adotar regras internas de neutralidade política, sob pena de multa diária; caso a empresa recuse o ajuste, o Ministério Público pode ajuizar ação civil pública perante a Justiça do Trabalho, pleiteando indenização por danos morais coletivos e individuais, obrigações de fazer de caráter inibitório e a divulgação pública de retratação sob fiscalização judicial.