"É preciso usar receita recorrente", diz secretário do Tesouro Nacional

Técnico diz que governo pretende excluir arrecadação extraordinária da base de cálculo para aplicar o limite de aumento de despesas no arcabouço fiscal. Para ele, teto de precatórios criado pelo governo Bolsonaro foi um "grande equívoco"

Rosana Hessel

postado em 10/04/2023 03:30

(crédito: Marcelo Ferreira/CB/D.A Press)

O novo arcabouço fiscal, que substituirá a regra o teto de gastos — emenda constitucional que limita o aumento de despesa pela inflação do ano anterior —, vai excluir receitas não recorrentes na base de cálculo do limite para o crescimento das despesas, de acordo com o secretário do Tesouro Nacional, Rogério Ceron. Segundo ele, a nova regra deve expurgar arrecadações extraordinárias que acabam inflando a base, como dividendos de estatais e royalties de petróleo, porque geram distorções que podem impulsionar um aumento de despesa que não terá receita futura correspondente.

"Estamos caminhando para a receita líquida total, talvez excluindo receitas extraordinárias para que não inflem e não criem distorções na base, como dividendos de estatais ou royalties do petróleo. Vamos trabalhar isso. É preciso usar a receita recorrente", explica o chefe do Tesouro. Ele contou que o texto do projeto de lei complementar do arcabouço está praticamente pronto e passa por ajustes jurídicos. Além disso, o ministro da Fazenda, Fernando Haddad, decidirá, nesta semana, quando encaminhará a matéria ao Congresso Nacional. "Essa é uma decisão política do ministro", diz Ceron.

A nova âncora fiscal prevê uma meta flexível de resultado primário das contas do governo federal, com banda de 0,25 ponto percentual para cima ou para baixo —, e limita o aumento nas despesas em até 70% do crescimento das receitas, mas ainda não está muito claro qual será a base de cálculo. O secretário espera que o arcabouço seja um marco na gestão de contas públicas, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), podendo durar de 15 a 20 anos, ou até mais do que isso, "acomodando diferentes ciclos políticos". De acordo com ele, o arcabouço não será uma nova regra que não será cumprida. "A gente cansou de blefar no Brasil", frisa.

O secretário reconhece que uma das principais preocupações do governo na área fiscal é com o passivo dos precatórios herdado do governo do ex-presidente Jair Bolsonaro (PL) após o calote de parte das despesas judiciais por meio de emenda constitucional. "Foi um grande equívoco, porque existe o canal correto de financiamento da dívida pública, que é aquela emissão de títulos da dívida pública", afirma. Contudo, uma saída para esse problema ainda está sendo estudada.

A reforma tributária poderá colaborar para o cumprimento do arcabouço, criando condições para mais investimento e mais produtividade na economia, na avaliação de Ceron. Ele ainda conta que Haddad deve anunciar, hoje, o novo marco de Parcerias Público-Privadas (PPPs) voltada para alavancar investimentos de estados e municípios. A seguir, os principais trechos da entrevista de Ceron concedida ao Correio:

Como está a questão dos cálculos para fechar o texto do arcabouço uma vez que será preciso um forte aumento de receita para cumprir as metas? O ministro Haddad sinalizou medidas para aumento de receita em até R$ 150 bilhões, mas elas dependerão do Congresso. Como fazer os ajustes?

O arcabouço não tem a ver com essas medidas de receita. Ele é um desenho de médio e longo prazos que garante uma trajetória de sustentabilidade fiscal do país, acomodando diferentes ciclos econômicos e diferentes ciclos políticos. E continua mantendo um limite para o gasto para evitar um exagero em momentos de ciclos de alta na atividade econômica, mas também medidas anticíclicas para evitar grandes flutuações em momentos de baixa, e sempre fazendo com que a despesa cresça menos do que a receita. Isso garante, a médio e longo prazos, uma trajetória fiscal sustentável. Isso é o arcabouço, e acho que não há nenhuma discussão relevante de ninguém criticando isso.

A outra é a intensidade do movimento de ajuste dentro do arcabouço. O ministro está sinalizando que pretende acelerar esse processo de ajuste via a recomposição da base fiscal. No ano passado, houve uma renúncia de base tributária de 1,5% do PIB (Produto Interno Bruto) e essa busca é para recuperar essa base fiscal. Logo, recuperando essa base fiscal, a sinalização é que conseguiremos cumprir uma trajetória de primário mais intensa e, com isso, é possível estabilizar a dívida em um período mais curto. Mas e o Congresso? Nesta sociedade, pode não validar algumas medidas e o processo de ajuste vai ser mais lento.

Mas há divergências por conta da questão de depender apenas de receitas pode ser um estímulo para gastar, pois não há um indicativo de corte de gastos…

Essa questão do limite do gasto ser uma licença para gastar eu já me manifestei sobre isso. Isso é conceitualmente um equívoco e não corresponde à realidade. O limite para a despesa pública continua existindo, com teto de 2,5% de crescimento real, que é a média histórica dos últimos 30 anos de crescimento econômico do país. Isso é fato e significa que se o país crescer 2,5%, na média, a longo prazo, o tamanho do Estado continua o mesmo sobre a economia. Esse é um ponto.

O arcabouço não abre espaço para qualquer tipo de gastança ou algo que o valha ou o crescimento exagerado do Estado sobre a economia. Pelo contrário, ele garante um crescimento sustentado da despesa pública, do investimento público e do atendimento social, mantendo o tamanho do Estado em relação à sua presença na economia. Esse é o primeiro ponto. A questão do corte de gastos, do ponto de vista de buscar eficiência das políticas públicas da máquina pública é uma agenda de governo também. Reduzir gastos para reduzir o tamanho do Estado, o suporte social à população, isso não é agenda do governo. Conceitualmente, não é possível dizer que só existe responsabilidade fiscal se for redução do tamanho do Estado.

Mas é importante olhar a questão do gasto, porque é público e notório que o governo gasta muito e mal e tem muito subsídios sem avaliar o impacto para a sociedade…

Se a discussão do corte de gastos é uma discussão para melhorar a eficiência, a focalização da política pública,como eu falei, ela é necessária e ela existe. Isso está na agenda do governo. No pacote das primeiras medidas que anunciamos a revisão de despesas. É aquele efeito de cortar unha, de rever os contratos, que é importante, mas com efeito pequeno. E tem também um esforço para o empoderamento do Cemap (Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas) e um empoderamento de uma área do Ministério do Planejamento, que foi criada para cuidar disso, que é a Secretaria de Avaliação e Monitoramento de Políticas Públicas.

Existe um trabalho que é um pouco mais de médio prazo para melhorar a qualidade do serviço público e poder atender melhor a sociedade com menos recursos. Assim, será possível, por exemplo, investir mais em infraestrutura. Isso é essencial e está na agenda do governo, mas é preciso um pouco de tempo de maturação.

Sobre a questão do piso para investimentos, para ele não ser "a primeira vítima" em caso de ajuste, como é que o governo vai direcionar os cortes em caso de não cumprimento das metas? Será para os concursos ou haverá alguns gatilhos?

A princípio, a lei complementar do arcabouço vai indicar, na medida em que acontecer, a necessidade de ações mitigadoras que garantam uma trajetória, de médio e longo prazos, do fiscal sustentável. E a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de cada ciclo político vai trazer quais são essas medidas e qual a priorização dessas medidas. A ideia é que o arcabouço, em si, seja uma nova LRF e que ele perdure pelos próximos 15-20 anos, tomara que mais. E que seja algo, de fato, algo cultural no Brasil. E então, para isso, ele precisa ser um macro desenho que garanta uma direção para termos um fiscal equilibrado, mas ele precisa ter flexibilidade para acomodar diferentes visões políticas. O arcabouço dá um grau de liberdade para o governo do momento fazer as escolhas e um balanço dessas escolhas.

O que vai ficar dentro desse teto máximo de crescimento, que vai poder ficar fora ou vai poder crescer mais de 2,5%, como educação em saúde, crédito extraordinário? O investimento também vai ficar fora desse novo teto?

Existem exceções que são constitucionais. Crédito extraordinário, por exemplo, é constitucional, e não estamos mexendo nisso. O investimento vai ficar dentro do teto, mas tem um piso de 0,6%. Do ponto de vista, no momento de corte, ele tem que ser respeitado, e vai estar dentro do bolo de até 2,5%.

E precatórios? Na apresentação, o senhor criticou bastante a mudança feita no governo anterior, impondo um teto para essa despesa com decisões judiciais por meio de emenda constitucional…

Por enquanto, vamos seguir a regra constitucional (aprovada no governo Bolsonaro). Mas é um problema. Uma parte dele fica dentro do teto, mas existe o estoque acumulado e ainda não conseguimos ter uma solução. Foi um grande equívoco, porque existe o canal correto de financiamento da dívida pública, que é aquela emissão de títulos da dívida pública. Fazer isso em uma emenda só cria distorções. E estamos vivenciando. Colocaram previsões de que será possível compensar com outorgas de concessões.

Mas há muitas dúvidas e pode colocar quem não está na frente da fila e criar um desarranjo, um custo administrativo, além de forçar pessoas que não queriam financiar o setor público a financiarem. Não deixa de ser um empréstimo forçado, de alguma medida. Então, é um problema que será preciso resolver. Só que não dá para resolver tudo ao mesmo tempo. Esse é um assunto que nós também queremos endereçar, mas não dá para fazer isso agora.

Em que momento isso será possível?

Nós tínhamos dois grandes desafios iniciais, que era melhorar um pouco e já colocar uma sinalização melhor para o resultado primário do ano. Fizemos isso com as primeiras medidas de ajuste logo no começo e o arcabouço, em si, que é importante para dar uma previsibilidade. E tem algumas medidas adicionais que vão sair. E aí foi dado o primeiro movimento e, agora, precisamos enfrentar as outras questões estruturais.

Para o crescimento econômico também tem outras medidas que podem ser tomadas, como aperfeiçoar setores, enfim, algumas questões para poder estimular o crescimento, por exemplo, a reforma tributária. Ela é uma medida que pode aumentar a previsibilidade de economia e o PIB potencial. E vamos anunciar, nesta semana, o pacote de Parcerias Público-Privadas (PPPs) e, depois, o pacote de medidas de crédito.

E quando será o envio do texto do arcabouço para o Congresso?

A nossa expectativa é submeter ao Congresso nesta semana. Mas essa é uma decisão política do ministro.

E sobre as medidas das PPPs? O senhor pode adiantar alguma novidade?

O ministro já falou que as medidas estão mais voltadas para apoiar estados e municípios, criando metas que permitam resolver um problema que é gravíssimo, que são as garantias. As PPPs, nos estados e nos municípios que não decolam ou tem dificuldade de decolar no seu potencial, porque muitos investidores, principalmente, externos ou mesmo grandes grupos econômicos internos, têm um pouco de receio do risco de risco de inadimplência de estados e municípios e do risco político e aí acabam envidando.

Isso diminui a concorrência, às vezes inviabiliza o projeto, força o Estado a usar algumas garantias ineficientes. O que nós vamos colocar à disposição é um conjunto de instrumentos que o Tesouro vai apoiar na estruturação de garantias que farão com que o investidor privado, quando olhar a PPP do estado e do município, ele vai enxergar o risco soberano e não o risco do ente federativo.

Ainda há dúvidas em relação ao arcabouço, sobre a base das receitas para o cálculo do novo limite de gastos. Qual será o critério?

Estamos caminhando para a receita líquida total, talvez excluindo receitas extraordinárias para que não inflem e não criem distorções na base, como dividendos de estatais ou royalties do petróleo. Vamos trabalhar isso. É preciso usar a receita recorrente. E lembrando, o mais importante para nós é que o desenho do arcabouço que está sendo pensado para ter uma vida longa. O mais importante é definir o que seja bom a médio e longo prazos.

Houve alguma mudança na proposta original do arcabouço desde o anúncio das linhas gerais?

Quando foi feito o anúncio, a gente não tinha pensado na questão do bônus de investimento. Aí economistas sugeriram colocar um limite para esse investimento quando houver uma receita muito elevada. Se direcionarmos tudo para o bônus, será ruim para a economia, porque o governo corre o risco de gastar mal e gerar inflação. De novo, as contribuições para melhorar o desenho de médio prazo faz sentido. Por isso, estamos discutindo o conceito de expurgar as receitas extraordinárias para que ela não contamine ou crie distorções que possam gerar reflexos negativos.

Então vocês devem incluir um limite para esse bônus de investimento quando houver excesso no cumprimento da meta de superavit?

Achei coerente. De novo, digo que é a contribuição que vem para melhorar o desenho de médio prazo, faz sentido. E estamos trabalhando nisso. Achei o alerta importante criar uma discussão de intensidade como é uma medida de médio prazo, faz sentido impor uma limitação para esse bônus. Estímulo, mas não posso dobrar ou triplicar, porque pode não ser saudável. Foi uma boa sugestão em mais de um momento diferente de discussões com gestores e grupo de investidores.

O senhor já falou em usar uma parte desse bônus para precatórios. Qual o saldo de precatórios para este ano e o próximo?

Sim. Estamos discutindo em deixar um percentual para pagamento extraordinário de precatórios. Estamos estimando em torno de R$ 55 bilhões em 2023 e, para o próximo ano, ainda não temos estimativa. Uma questão mais estrutural foi a montagem do Comitê de Gestão de Riscos Judiciais, incluindo o próprio Ministério da Fazenda, Advocacia-Geral da União (AGU), para atuar, de forma mais próxima ao Judiciário, e trabalhar de forma preventiva para tentar reduzir um pouco o risco de surgimento de grandes precatórios. O comitê está formado e vamos tentar fazer um trabalho que vai ter um efeito mais ameno a médio prazo, mas tentar reduzir para avisar os ministros dos riscos nos próximos meses e traçar estratégia jurídica.

E com relação à LDO, ela vai ter a previsão dos gatilhos para cortes em caso de descumprimento da meta ou isso ficará no arcabouço?

O arcabouço indica o que acontece quando ocorrer algum descumprimento da regra. Mas ele indica para a LDO as medidas em si. Tem alguns normativos que estabelecem algumas medidas, proibindo contratação, realização de novos concursos, por exemplo. Existem alguns normativos que previam expressamente as medidas, então está congelado qualquer tipo de recomposição dos servidores ou públicos, novos concursos e já prevê que provavelmente vai ficar de fora.

Um dos pontos mais elogiados nas linhas gerais do arcabouço foram as bandas para a meta de resultado primário…

O ponto central do arcabouço, acredito nisso, é criar um conjunto de regras que está alinhado com o que há de mais moderno no mundo. Se olharmos para as regras no mundo, elas foram evoluindo também. Na primeira geração, tinham toda essa rigidez e não eram compatíveis com os ciclos econômicos. E aí é quando se destrói a regra. E eu falei sobre isso. A gente cansou de blefar no Brasil. Era preciso criar uma coisa que dê para discutir à luz do sol e que dê para cumprir.

Estamos criando um arcabouço que funcione a médio e longo prazos. Isso é mais importante do que o curto prazo. E para mim é mais importante do que o ciclo até 2026. O arcabouço vai valer para 15 anos ou 20 anos, que ele continue permanente. As bandas ajudam, porque não será preciso aquele processo de ter que fazer aquele hiper contingenciamento, e, depois, liberar correndo para poder gastar.

Ele permite o que há de mais moderno: um orçamento de médio e longo prazos. Embora a nossa Constituição trouxe, em tese, esse ordenamento, de PPA (Plano PluriAnual), LDO e LOA (Lei Orçamentária Anual), na prática, isso não funciona adequadamente. Então, valorizar isso eu acho que é bacana. Eu acredito muito nessa questão de ter um pouco da banda para ir trabalhando, porque é o suficiente para dar previsibilidade e, mais ainda, dar estabilidade. O processo de ajuste acaba sendo gradual, mas dentro do arcabouço e as medidas devem ser validadas pelo Congresso. O mais importante é que o processo de ajuste seja mais gradual, mas dentro do novo arcabouço. E quem vai arbitrar isso, no final do dia, é a sociedade. E é isso que o arcabouço sinaliza, de forma transparente.

Mas quando é que vamos ver um movimento de estabilização da dívida? Porque há controvérsias de que será possível conseguir zerar o deficit em 2024 e ter superávit a partir de 2025 porque há muitas variáveis…

Isso eu falo para todos: Discutir simulação, é discutir Excel. Todo mundo pode prever nesses debates. E é mais difícil se o PIB crescer só 0,5% até 2026, sim, em um cenário mais difícil de acontecer isso. E é até mais difícil se simular um cenário de PIB -1% todo ano. Mas tem um cenário razoável. O país não cresce a 0,5% em média.

Mas o país cresceu, em média, 0,5% na última década…

Tem uma consideração. Mas se olharmos para um horizonte mais longo não é isso. Então acho que, se quer simular? É legítimo. Eu não vou falar que a simulação está errada. Mas eu só estou projetando cenários razoáveis que podem acontecer. Mas podem não acontecer. É razoável prever que a curva de juros, com um arcabouço minimamente factível, com medidas da direção correta, não vai fechar o ruído que ganhou desde meados do ano passado e o PIB fechar pelo menos 1%.

Provavelmente todo o mercado fala que 1% é razoável. E não é razoável você pensar num cenário que pode fechar até 2% que era a nossa curva a termo até dois anos atrás? Se isso acontecer e a economia crescer minimamente, a gente chega em 2026 com uma situação estável. Mas, se isso acontecer, ainda assim o movimento de médio e longo prazo estará garantido pela regra do arcabouço, na qual a despesa vai crescer menos do que a receita. E aí você vai melhorar o fiscal. Então tudo bem, esse debate é legítimo, porque as projeções são legítimas para todos. Existem muitas variáveis na economia que são dinâmicas. As coisas vão mudando e o trabalho do economista não é trivial. As coisas vão mudando.

E temos uma outra variável de inflação, que é a redução da produção de petróleo do cartel da Organização dos Países Produtores de Petróleo (Opep). Isso pode afetar todo o cenário que vocês traçaram?

Então, não é simples. É preciso analisar se o impacto é positivo ou negativo para o Brasil. Por um lado, ele dificulta o trabalho da política monetária. Não há dúvida quanto a isso. Por outro lado, ele aumenta mais proporcionalmente a arrecadação do governo federal. Não apenas por causa da inflação, mas porque tem os royalties e têm a Petrobras. No ano passado, explodiu a arrecadação de royalties. Logo, para o fiscal, é favorável. E, para a economia, depende do balanço das coisas. Por exemplo, quando a China cresce e o restante do mundo tem uma previsão de crescimento, para o Brasil, não é de todo ruim. Todos esses balanços não são simples de avaliar. Mas, de qualquer forma, claro que o preço do petróleo, dentro de um determinado patamar, ele colabora, mas, depois, joga para uma recessão. Vai depender da intensidade do movimento.

Mas ainda não entrou no cenário de vocês? Está esperando para ver?

A curto prazo, ele tem que ter um impacto positivo sobre a arrecadação. E, provavelmente, esse ajuste, se for pequeno no preço do barril, deve ser tranquilo. O problema será se o barril voltar para mais de US$ 100. Aí gera um pouco mais de pressão sobre a atividade econômica, sob pressão de preços. Por enquanto, não vejo como um grande fator, um problema. Muita gente acha que o mercado reagiu com um overshooting e vai se ajustar. Em resumo, por ora, não tem um. Não há um grande fator de problema isso não.

Mas com salário mínimo com reajuste em termos reais, tendência de mais aumento de salário para os servidores, maiores gastos com educação e saúde, além de investimentos com piso… Será possível cumprir a regra efetivamente?

Sim. É possível. Essa é a beleza da regra e é a parte mais essencial dela. Quando não se pode avançar nas políticas públicas, depende das receitas que são auferidas. Então, essa relação entre receita e despesa, garantido para a sociedade que o Orçamento, de mês a mês, vai criar a relação de que a despesa não vai poder ser maior do que a receita é mais fácil de entender para a sociedade como um todo. Você vai criar essa relação para também economizar um pouquinho para poder diminuir esse deficit, fazendo, assim, aumentar o superavit. Mas se não tiver receita para tudo isso, eu não vou poder fazer tudo isso. A sociedade vai ter que fazer escolhas. E é isso que estamos colocando de forma bem transparente. O arcabouço é compatível com uma visão progressista no sentido da necessidade do Estado reconhecer que o Brasil tem uma reparação social a ser feita. E isso o presidente da República fala constantemente.

Esse arcabouço é compatível com esse processo de reparação social com responsabilidade fiscal. Ele exige para poder fazer tudo, num patamar adequado, um incremento da receita. Exige isso. E esse aumento de receita não vai ser com aumento de tributo, criando tributo, aumentando alíquota, mas combatendo a sonegação e o planejamento tributário dos grandes grupos, triangulações de paraísos fiscais, coisas que não afetam o dia a dia da população, que nem sabe que isso acontece. Afeta um grande grupo, com grande assessoria jurídica, que ficou sabendo que existiam mecanismos, artifícios que geram, no final do dia, uma tributação muito aquém do que deveria ser paga. Se formos bem sucedidos nesse processo e a tributação consciente for bem sucedida, tudo isso é possível, para continuarmos um processo de reparação social, que já teve o seu início com o redesenho do Bolsa Família e o incremento do pagamento do salário mínimo com aumento real, com o piso de educação e saúde.

Tudo isso sinaliza um processo de recuperação do atendimento de quem mais precisa. Em um país mais igualitário, com mais reparação social e com todas as camadas mais ricas. Um país socialmente mais estável, sem tanta violência, mas equilibrado. Tudo isso é bom para todo mundo.

A reforma tributária vai ajudar o cumprimento do arcabouço?

A reforma tributária colabora, porque cria condições para mais investimento, mais produtividade na economia, mais crescimento econômico. E tudo isso faz o país voltar a crescer no seu padrão histórico. Se isso acontecer, não haverá necessidade de grandes medidas para garantir tudo isso. Existe um caminho bom pela frente.