Participante ativo das discussões sobre a reforma tributária nos últimos anos, o advogado Gustavo Brigagão está extremamente preocupado com os problemas que se acumulam na implementação do novo modelo de cobrança de impostos previsto para começar em 2027. A três meses do início da mudança, não se sabe sequer o valor da alíquota de referência. "Duas coisas me afligem muito: a ausência de definição das alíquotas — isso impede a precificação, os contratos plurianuais e os investimentos — e o contencioso jurídico. Será o caos absoluto, insegurança jurídica absoluta", adverte. Brigagão afirma que a cobrança dos dois novos tributos — o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), relativo a estados e municípios, e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS, relativa à União) — provocará uma infinidade de interpretações nos tribunais estaduais e na Justiça Federal. Por essas razões, o especialista considera fundamental transferir a fase de testes para 2027, de modo que a reforma tributária valesse efetivamente somente a partir de 2028.
Leia, a seguir, os principais trechos da entrevista.
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Por que a reforma tributária preocupa?
Eu participei ativamente dos debates sobre a reforma tributária desde o seu início, em discussões no Congresso Nacional e em eventos pelo Brasil. Desde 2019, vinha alertando sobre os pontos incorretos da proposta e brincava que não queria perder o direito de dizer "Eu não disse?". Recentemente, a imprensa noticiou que o setor imobiliário demonstra que não terá condições de iniciar a transição em 2027, como determina a Constituição Federal na PEC 45. Há quem diga que é assim mesmo, que as alíquotas terão um amadurecimento em 2026.
O senhor discorda dessa visão?
Nada justifica que, a três meses do início do ano, você não tenha informações absolutamente básicas de como os contribuintes terão de comportar. Não estou discutindo se a reforma é boa ou ruim – eu tenho minha opinião sobre isso, mas posso conversar em outra hora. Minha questão é a seguinte: o ano de 2026 seria o ano-teste, o ano em que os contribuintes poderiam e deveriam realizar todas as operações e tentar se adequar às novas regras que viriam a regular os novos tributos.
Nada disso ocorreu?
Nós, até o momento, não sabemos qual será a alíquota de referência. As alíquotas de referência do IBS e da CBS, que deverão ser fixadas pelo Senado Federal, até agora não foram informadas aos contribuintes. Faltando poucos meses para o início das operações, os contribuintes desconhecem as alíquotas às quais estarão sujeitos. Em um planejamento e precificação de contratos de longo prazo e investimentos previstos para o período de transição de 2027 a 2032, não há como prever o retorno financeiro em planos plurianuais. Nós não temos a menor ideia de qual será a alíquota desses dois novos tributos, o IBS e a CBS.
Esse problema é geral?
Essa imprevisibilidade é ainda maior para produtos sujeitos ao Imposto Seletivo. Nós não temos absolutamente nada. Além disso, todo o sistema está fundamentado no split payment, uma mecânica complexa e onerosa sob os aspectos financeiro e operacional. Discute-se que o split payment será opcional em meados de 2027 e se tornará obrigatório apenas a partir de 2028. Não há documentação fiscal nem mecanismos de interface prontos para os contribuintes se prepararem para a transição. Não temos a menor condição de começar em três meses.
Por que isso aconteceu?
Porque 2026 é um ano eleitoral. É por isso que essas alíquotas não estão saindo. O governo federal não quer causar um impacto que demonstre claramente que haverá acréscimo de carga tributária enorme a partir de 2027.
O senhor está convencido de que a alíquota de referência virá maior?
A alíquota de referência não quer dizer muita coisa, porque cada município e cada estado terão sua alíquota. Nada impede que a alíquota de referência seja fixada em 28% e, ao somar as alíquotas municipal e estadual (como no Rio de Janeiro) com a CBS, a carga total cobrada alcance 32%.
A reforma não foi feita justamente para simplificar o sistema?
A reforma sem dúvida foi feita para isso, mas não alcançou esse objetivo. O sistema anterior é um caos absoluto, só que está sendo substituído por outro caos. E nós temos um período de transição em que os dois caos vão conviver, e quem vai pagar por isso é o contribuinte. Veja: a ideia inicial era a substituição de cinco tributos por um só. Mas nós substituímos cinco tributos por outros cinco: no lugar de IPI, ICMS, ISS, PIS e Cofins, nós temos IBS, CBS, IS (Imposto Seletivo), o IPI (que não acabou para os produtos industrializados na Zona Franca de Manaus) e criamos uma contribuição sobre a exportação de produtos primários e semielaborados. Ao longo da discussão sobre a reforma tributária, tivemos uma legislação extremamente complexa, com 500 a 600 artigos na Lei Complementar 214 e na Lei Complementar 227, e a Emenda Constitucional 132 tem mais dispositivos do que a Constituição Americana inteira. Simplicidade foi algo para vender a reforma, mas não foi o que ocorreu.
No Plano Real, outra medida econômica de grande impacto, o Ministério da Fazenda fez um acompanhamento rigoroso. O governo federal não deveria ter feito o mesmo com a reforma tributária?
Sem dúvida. Isso foi planejado para ocorrer em 2026. Mas, para ocorrer, deveríamos ter tido em janeiro toda a receita do bolo, de modo que nós, contribuintes, soubéssemos como poderíamos agir.
Haverá consequências judiciais?
Faço parte da comissão formada pelo Centro de Estudos do Supremo Tribunal Federal (STF), sob coordenação de Fernando Scaff, para apresentar uma proposta ao presidente (Edson) Fachin. E já digo: o contencioso judicial tributário será um problemaço. Por quê? Porque não existe regra alguma que diga como esse contencioso existirá. Esse problema pode afundar a reforma.
De que forma ocorrerá esse contencioso?
Reparem só: o IBS é um imposto de competência compartilhada entre estados e municípios. E a CBS é uma contribuição federal. Imaginem uma empresa de alcance nacional, como a Netflix, que presta serviço a consumidores em praticamente todos os municípios — onde será cobrado o IBS, porque é o local de destino. Se houver uma divergência sobre tributação, a empresa terá que atuar em cada uma das comarcas municipais para depois recorrer a todos os Tribunais de Justiça das 27 unidades da federação na esfera estadual. E ainda tem as ações na Justiça Federal para a CBS. No fim das contas, você terá uma multiplicidade de interpretações — porque é mais fácil ganhar na Megasena do que ter todos os tribunais de Justiça pensando da mesma forma. Ou seja, sobre a mesmíssima operação, poderá haver várias decisões conflitantes.
Nada disso foi previsto?
Não foi previsto. A única previsão que existe na PEC 45 e foi aprovada na PEC 132 é uma competência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) para julgar conflitos entre entes públicos. O STJ terá competência, por exemplo, para julgar o caso de dois municípios que divergem sobre quem seria o destinatário daquele serviço, ou um contencioso entre o Comitê Gestor e algum estado ou município. Mas essas discussões vão se dar entre os entes políticos tributantes. Mas o contribuinte não tem isso. Existem propostas diversas para tentar mitigar isso: a do Superior Tribunal de Justiça cria a figura do "litigante único"; a da Advocacia-Geral da União (AGU) e do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) propõe o "Tribunal 4.0", um tribunal virtual; há ainda propostas para federalizar todas as discussões do IBS e da CBS na Justiça Federal. O mais lógico seria integrar o IBS na Justiça Federal para manter um litigante único, mas dificilmente haverá adesão dos estados e municípios a esse modelo.
Há muitas queixas em relação ao split payment. Por quê?
O split payment, em primeiro lugar, foi um erro. Ele é excelente apenas para combater a sonegação fiscal em setores específicos e para devedores contumazes. No entanto, para utilização geral, será muitíssimo prejudicial ao país. É extremamente caro em termos de operacionalização, e a criação do sistema é altamente complexa – por isso está havendo demora para a implementação. Não basta criar o sistema, você tem de negociar com os bancos. A complexidade do split payment é várias vezes superior à do Pix.
Qual o impacto para as empresas?
O split payment causa a quebra do fluxo financeiro das empresas. Atualmente, as empresas contabilizam crédito e débito e possuem um prazo entre o recebimento das vendas e o recolhimento do imposto no qual aplicam recursos no mercado financeiro; esse fluxo financeiro é encerrado com o split payment. Mas isso ainda vai, as empresas se acomodam. O pior é, por exemplo, em uma compra a prazo. Supermercados fazem muito isso: eles compram a prazo e vendem à vista. Neste caso, quando ele faz a venda à vista, ele já tem o débito cheio do imposto. E na compra a prazo, os créditos só virão lá na frente.
Pelo cenário que o senhor descreve, todos os setores enfrentarão problemas?
A minha preocupação não é restrita a um setor específico, como a construção civil. Ela abrange todos os setores produtivos. Estou preocupado com o meu próprio escritório de advocacia. Não sei o que vou fazer. Nós teremos dois sistemas ao mesmo tempo: o sistema do IBS e o sistema da CBS. Imaginem a complexidade disso. Em 2027, o PIS-Cofins e o IPI que não seja da Zona Franca de Manaus caem, e a CBS entra. De 2029 a 2032, entra o IBS. Mas continuaremos até 2032 com ISS, ICMS… Os contribuintes enfrentarão fiscalizações de todos esses tributos no seu estabelecimento.
Há algo que possa ser feito nos próximos três meses?
Nada sairá antes das eleições. Provavelmente as novas alíquotas serão fixadas em dezembro, ou final de novembro. E somente aí o contribuinte poderá reunir — imaginem as grandes empresas — seus departamentos de finanças, de vendas para precificar a concorrência do mercado, definir o preço do seu produto. E se o contribuinte for tributado pelo imposto seletivo, aí é que a coisa fica completamente desajustada e imprevisível. Imaginem os contratos de longo prazo: como serão?
O senhor propõe adiar o início do período de teste?
O ano de 2026 foi o ano chamado de teste. Mas não se pode testar adequadamente um sistema cujas peças essenciais só ficam disponíveis nos últimos meses do período de teste. O que se discute aqui é se 2027 pode ser utilizado como um verdadeiro ano de testes, já que a gente vai ter — presumivelmente — a alíquota já determinada em 2026, espero que os sistemas já estejam funcionando melhor. Aí, teríamos condição de fazer todos os testes em 2027, e a reforma tributária passaria a valer em 2028. O adiamento do início da eficácia da reforma tributária é mandatório, senão vai ser o caos.
Como o senhor responde às críticas de que advogados tributaristas estão fazendo esse alarmismo porque a reforma tributária tornará tudo mais simples?
Falo tudo isso com o chapéu de cidadão. Se estivesse pensando apenas na minha profissão, não estaria dizendo nada disso. Porque, para o advogado, quanto pior melhor: as pessoas ficam desesperadas e correm atrás do advogado. Eu estou aqui com o meu chapéu de cidadão. Quando a reforma tributária acabar, vou colocar o meu chapéu de advogado sobre o chapéu de cidadão — porque esse não sai nunca — e vou tentar salvar os meus clientes. Como presidente do Centro de Estudos das Sociedades de Advogados (Cesa), vou propor uma série de ações como amicus curiae no Supremo Tribunal Federal.
Qual sua avaliação sobre a crise no Judiciário?
Como presidente do Cesa, publiquei uma nota em apoio ao presidente do STF, ministro Edson Fachin. Considero mandatório o tribunal investigar a fundo. Existem indubitavelmente questões levantadas nessas gravações que incriminam seriamente um ministro do STF. Isso tem de ser investigado. Uma coisa é a nulidade das provas. A despeito da nulidade, afloraram questões que têm de ser investigadas. Tenho muito receio do que está ocorrendo. A única coisa que não pode acontecer no STF é acabar em pizza. Se acabar em pizza, o Senado terá de atuar. Se o Senado não atuar, tenho receio de que coisas muito piores ocorram — não gosto nem de falar.
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Mundo
Carlos Alexandre de Souza
Editor de Política, Economia e BrasilEditor de Política, Economia e Brasil. Mestre em Ciência Política pela Universidade de Ottawa. Integrante da equipe de entrevistadores do CB.Poder. Ingressou no Correio em 1995, com passagens em Cultura, Cidades e Primeira Página.
Denise Rothenburg
ColunistaJornalista, formada pela UnB. Trabalhou na Folha de S.Paulo e em O GLOBO. Há 25 anos integra a equipe do Correio Braziliense. É comentarista da TV Rede Vida
Danandra Rocha
Repórter de políticaCom experiência em assessoria de comunicação, televisão e rádio. Atua na cobertura do Congresso Nacional, acompanhando os bastidores do poder, as negociações políticas e os principais temas da agenda legislativa brasileira.