Derrotas põem governo a reboque do Congresso

As articulações para a rejeição ao nome de Jorge Messias e a derrubada do veto ao PL da Dosimetria confirmam que o Legislativo trabalha, atualmente, em um nível de autonomia que desequilibra a relação entre os Poderes

Andressa Anholete/Agência Senado

Às vésperas da sabatina do advogado-geral da União, Jorge Messias, para ocupar a 11ª cadeira do Supremo Tribunal Federal (STF), o governo lançou mão de uma estratégia que, durante muito tempo, foi bem-sucedida: acelerar a liberação de emendas parlamentares. O Palácio do Planalto empenhou cerca de R$ 12 bilhões, mais de 58% do total previsto para o primeiro semestre. O movimento, no entanto, não foi suficiente para garantir a aprovação do indicado do presidente Luiz Inácio Lula da Silva ao STF. A mensagem é clara: o Congresso opera, hoje, com um nível de autonomia que redesenhou o equilíbrio — e a harmonia — entre os Três Poderes.

Menos de 24 horas depois, o Legislativo derrubou o veto presidencial ao Projeto de Lei (PL) da Dosimetria, que pode reduzir as penas de condenados pelos atos golpistas de 8 de janeiro de 2023, incluindo o ex-presidente Jair Bolsonaro. A sequência de reveses é a confirmação de que, com o controle do Orçamento, deputados e senadores não dependem mais do bom relacionamento com o Executivo para fazer política junto às bases. Emendas individuais, de bancada e as chamadas "emendas Pix" garantem aos parlamentares controle direto sobre recursos públicos, apesar da determinação do STF de que esse dinheiro devem ser aplicados com transparência e rastreabilidade.

Para Rudá Ricci, doutor em ciência política pela Unicamp, o fenômeno não é recente, mas atingiu o ponto mais agudo. Segundo ele, a concentração de recursos e a dependência de municípios de repasses federais abriram espaço para que parlamentares se tornassem intermediários na distribuição de investimentos. "Nos transformamos numa república dos deputados federais", resume. Na avaliação do especialista, o processo, iniciado ainda nos primeiros governos petistas, foi aprofundado ao longo das gestões seguintes, até consolidar o cenário de fragilidade do Executivo.

Esse rearranjo institucional tem efeitos diretos sobre a governabilidade. Sem maioria sólida e diante de uma oposição organizada e em muito maior número, o governo depende cada vez mais dos presidentes da Câmara, Hugo Motta (Republicanos-PB), e do Senado, Davi Alcolumbre (União-AP), para avançar pautas. Ainda assim, essas lideranças atuam calibrando apoios, nos dois polos parlamentares antagônicos, conforme interesses políticos e conjunturais.

Isso explica, também, por que o presidente do Congresso apresentou um candidato ao STF, o senador Rodrigo Pacheco (PSB-MG), e sentiu-se contrariado quando Lula insistiu em Messias. Na articulação com os bolsonaristas, Alcolumbre uniu três fatores (e mandou três recados): maioria numérica dos opositores do Palácio do Planalto; as projeções eleitorais a apontar que o presidente pode perder a reeleição para o senador Flávio Bolsonaro (PL-RJ); e a força do próprio Parlamento, que tem negociado com o governo em vantagem. A isso, somou-se a falha na articulação política do Palácio do Planato, que somente quando a derrota era certa é que se deu conta de que a correlação de forças mudou de posição — a balança, agora, pesa a favor do Congresso.

Protagonismo

Na avaliação de Roberto Beijato Júnior — advogado, professor de direito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP) e especialista em direito eleitoral —, "de maneira informal o que se observa é uma captura da agenda pública pelo Poder Legislativo, que passa a ter maior protagonismo na definição das prioridades. O Executivo fica cada vez mais dependente dessas decisões." Para ele, o principal risco desse arranjo está na forma como essas prioridades são estabelecidas.

"Em vez de seguir um programa de governo definido de forma transparente, a agenda passa a ser resultado de negociações de bastidores, muitas vezes orientadas por interesses que não são necessariamente públicos", adverte. Nesse contexto, segundo ele, as emendas são uma ferramenta fundamental aos parlamentares.

Beijato frisa, porém, que as emendas não devem demonizadas. "Elas são um instrumento de democratização do orçamento, especialmente as impositivas", defende. O problema, segundo ele, está na falta de transparência em determinados mecanismos, como ocorreu com o orçamento secreto, e no descolamento dos projetos considerados estruturantes pelo governo.

"É um pouco exagero falar em semiparlamentarismo, porque o presidente da República tem mandato fixo e não depende de voto de confiança do Parlamento para se manter no cargo. O que se observa é que, diante da necessidade de apoio em votações, há liberação maciça de recursos. Isso acaba funcionando como uma forma institucionalizada de compra de apoio parlamentar", avalia.

A tudo isso se soma a desvantagem do governo, seja numericamente dentro do Parlamento, seja na alta impopularidade registrada nas pesquisas. "A rejeição da indicação ao Supremo e a derrubada do veto mostram uma relação já bastante fragilizada com o Congresso. O risco, no médio e no longo prazo, é que qualquer governo — inclusive um eventual governo de oposição — acabe sobrepujado por esse mesmo Congresso fortalecido", alerta.

Rudá Ricci salienta que com o calendário eleitoral se aproximando, o governo passa a intensificar agendas públicas e entregas de obras que, não necessariamente, interessam a setores do Congresso, que ficariam sem poder pegar carona eleitoralmente. Um exemplo disso é o fim da jornada 6 x 1. Hugo Motta pretende acelerar a tramitação das duas propostas de emendas à Constituição que estão na comissão especial, mas isso não quer dizer que a proposta terá vida fácil. Embora una governistas e alguns oposicionistas, são vários os deputados contrários às duas PECs, que reproduzem as afirmações de setores do empresariado sobre os impactos na economia. Ricci reforça que pautas como essas têm o condão de manter tensa a relação entre os Poderes.