Por Renato Rainha* e Raphael Rainha** — Após quase 30 anos de vigência, a Lei 8.666/93 foi revogada e substituída pela Lei 14.133/21, diploma que passou a reger as licitações e as contratações administrativas no âmbito da administração pública direta, autárquica e fundacional da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios.
No DF, a Lei de Licitações e Contratos Administrativos foi regulamentada pelo Decreto 44.330, de 16 de março de 2023, o qual estabeleceu normas específicas para a sua aplicação no âmbito distrital.
Entre as atribuições de maior relevo dos tribunais de contas, destaca-se a análise concomitante dos editais de licitação, realizada imediatamente após a sua publicação, com o objetivo de prevenir irregularidades graves e evitar danos ao patrimônio público.
Identificada irregularidade de natureza relevante nos instrumentos convocatórios, os tribunais de contas, como regra, determinam a suspensão da tramitação do certame até a sua devida correção. Tal providência, embora necessária, acaba por frustrar, em diversos casos, o cronograma originalmente previsto pela administração para a contratação pretendida.
No âmbito do DF, observa-se que a esmagadora maioria das suspensões de certames decorre da repetição de erros recorrentes, verificados licitação após licitação, que, via de regra, não ultrapassam um conjunto restrito — cerca de 10 — de irregularidades já amplamente conhecidas e reiteradamente apontadas pelo Tribunal de Contas do DF.
Entre essas falhas, merece particular atenção aquela relacionada com a estimativa do valor da licitação baseada em pesquisa de preços realizada exclusivamente junto a potenciais fornecedores. A Lei 14.133/21, especialmente no seu artigo 23, disciplina de forma minuciosa os procedimentos a serem observados na apuração do valor estimado da contratação, o qual deve refletir, com a maior fidedignidade possível, os valores efetivamente praticados no mercado.
Nos termos do § 1º do artigo 23, para a estimativa do valor da contratação de bens e serviços em geral, devem ser utilizadas, sempre que possível, múltiplas fontes de pesquisa, entre as quais se incluem: o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP); contratações similares realizadas pela administração pública, em curso ou concluídas no período de um ano anterior à data da pesquisa; publicações em mídias especializadas de amplo domínio público; notas fiscais eletrônicas; e propostas obtidas junto a, pelo menos, três potenciais fornecedores.
Relativamente às obras e aos serviços de engenharia, o § 2º do mesmo dispositivo legal determina, adicionalmente, a consulta ao Sistema de Custos Referenciais de Obras (SICRO), no caso de obras e serviços de infraestrutura de transportes, ou ao Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI), para as demais obras e serviços de engenharia.
Não obstante, há situações em que a pesquisa de preços junto às fontes previstas nos §§ 1º e 2º do artigo 23 revela-se infrutífera, restando disponíveis apenas as propostas apresentadas pelos potenciais fornecedores. Nesses casos específicos, em que a estimativa do valor da licitação se apoia exclusivamente em propostas provenientes do mercado fornecedor, o TCDF firmou jurisprudência no sentido de que deve ser adotada, como parâmetro, apenas a proposta de menor valor apresentada.
Tal entendimento fundamenta-se na constatação empírica de que, quando instadas a colaborar com a administração pública na fase de pesquisa de preços, as empresas privadas tendem a apresentar valores superiores aos praticados no mercado, inclusive em relação àqueles por elas próprias habitualmente praticados em certames licitatórios.
A consolidação dessa orientação pode ser verificada, entre outras, nas decisões 4.809/2021, 2.847/2022, 1.844/2023 e 2.511/2023, todas proferidas pelo plenário do TCDF. Diante desse cenário, conclui-se que, quando o valor estimado da contratação tiver por base exclusivamente propostas apresentadas por potenciais fornecedores, deve ser desconsiderada a média ou a mediana dos valores obtidos, adotando-se apenas a proposta de menor monta como referência para a fixação do valor estimado da futura contratação.
Mestre em direito, conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF)*
Advogado, pós-graduado em direito imobiliário**
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