Bruno Dantas — ministro do Tribunal de Contas da União (TCU)
Imagine ser convocado, hoje, a julgar uma decisão tomada há 20 anos num país que já não existe mais. O mundo mudou: a tecnologia avançou, o mercado se transformou, três crises econômicas se sucederam. Você sabe como a história terminou — o decisor de então, não. E, ainda assim, cabe a você dizer se aquela escolha foi acertada.
Esse exercício de ventriloquia retrospectiva é o problema diário do controle dos contratos administrativos de longa duração — concessões, parcerias público-privadas, obras de infraestrutura. Não se confunde com a fiscalização de licitações ordinárias, em que tempo, regras e condições são bem delimitados.
Toda concessão de 30 anos é, por definição, um contrato incompleto. Nenhum redator antecipa pandemias, choques tecnológicos, mutações demográficas — e Oliver Hart, Nobel de Economia, fez disso teoria: a incompletude é condição estrutural da racionalidade humana, não falha de redação.
Daí decorre o fenômeno que costumo chamar de infantilização do gestor público. Diante de contratos que já não correspondem à realidade, invoca-se a vinculação ao instrumento convocatório como dogma intocável: o texto originalmente assinado torna-se sagrado, qualquer modernização, infidelidade. O administrador, impedido de adaptar, refugia-se na omissão. E a sociedade, que depende desses serviços, paga o preço da paralisia.
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A saída não está nesse dogma, mas em reconhecer uma simetria que o direito ignora: o juiz, o gestor e o controlador decidem na mesma condição — informação incompleta, normas vagas, contingências irredutíveis. A teoria processual descreve a incerteza do juiz; a economia institucional, a do gestor; a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) reconhece a do controlador ao determinar que o decisor considere as circunstâncias de fato ao tempo da conduta.
É nesse horizonte que a consensualidade revela sua função mais profunda. Não serve para afastar sanções, e sim para promover, de forma assistida, as mudanças substanciais sem as quais esses contratos já não conseguem atender ao interesse público. Quando o controle reúne à mesa o gestor, o parceiro privado e o auditor — este não como acusador, mas como testemunha técnica que expõe em tempo real seu olhar —, a modernização contratual deixa de ser infidelidade e se torna ato institucional.
Os resultados acumulados em três anos confirmam a hipótese. Foram mais de 40 pedidos, com acordos homologados em rodovias, ferrovias, aeroportos, portos, energia e telecomunicações. Os ativos analisados superam R$ 300 bilhões; os investimentos viabilizados somam dezenas de bilhões. No setor de telecomunicações, a solução consensual encerrou a maior arbitragem já movida contra a Administração Pública federal. Não são números modestos: traduzem o que significa governar contratos vivos em vez de venerar textos mortos.
É preciso, contudo, dissipar um equívoco: o consenso sério é sempre ponto de chegada — nunca ponto de partida. Exige mapeamento do problema, cenário rigoroso de não acordo, avaliação comparativa das alternativas. Sem essa disciplina, não há consenso, há capitulação disfarçada.
No primeiro capítulo de Isaías, após severa admoestação ao povo de Israel, o Senhor não profere sentença. Convida: "Vinde, pois, e arrazoemos." É a autoridade soberana que, podendo impor, escolhe dialogar — não porque duvide de si mesma, mas porque sabe que a justiça mais legítima é aquela construída na presença do outro.
Em 2022, por decisão unânime e com apoio do Ministério Público de Contas — hoje voz obrigatória —, o Tribunal de Contas da União (TCU) criou a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso). Nesta semana, o Supremo examinará a ação contra a secretária: de um lado, um partido que se autoproclama liberal; do outro, 100% dos governadores de Estado, em manifestação favorável — eles que vivem, na ponta, a paralisia dos investimentos em contratos falidos.
A verdadeira força de uma instituição não se mede pelo volume de sanções que aplica, mas pela capacidade de produzir soluções que a sociedade reconheça como justas. Para tanto, é preciso parar de confundir o retrovisor com o para-brisa.
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